Dette publique : les vérités de Jean-Marc Daniel

Jean-Marc Daniel vient de publier aux éditions Odile Jacob « Dette publique : c’est Robin des Bois qu’on assassine ». Il répond pour la NRP aux questions d’Arnaud Benedetti.

Votre livre présente la dette publique comme un mécanisme de redistribution à l’envers, des contribuables vers les détenteurs de capitaux. Comment répondre à ceux qui soulignent qu’elle finance aussi des services publics et des prestations bénéficiant aux plus modestes ?

Dans mon livre j’évoque Robin des bois à propos de la dette publique. En effet, selon la légende, celui-ci prenait l’argent des riches pour le donner aux pauvres. Or la dette publique aboutit à l’exact contraire : on prend l’argent de tous, y compris des plus pauvres, pour verser des intérêts aux détenteurs de titres publics, qui sont en moyenne plus riches que le reste de la population. C’est ainsi que depuis 1960, les administrations publiques ont versé près de 2 700 Mds € à leurs créanciers au titre des intérêts dus. Ce chiffre est de 1 690 Mds € pour la seule dette de l’Etat au titre des budgets allant de 1974 à 2024. La dette publique est un exemple de ce que les économistes appellent « Robin des bois inversé » (soit en anglais « Robin hood in reverse »).

Dans l’action publique, il est indispensable d’identifier ce qui a un effet « Robin hood in reverse » et ce qui est redistributif afin de faire en sorte que les conséquences financières des « Robin hood in reverse » ne viennent pas effacer les bienfaits sociaux de la redistribution.

En pratique, le financement normal des administrations publiques passe par les impôts. Quant aux dépenses, il faut faire la chasse aux « Robin hood in reverse », en sachant que la dette n’est pas le seul. On peut prendre l’exemple des versements publics à l’art lyrique. Le prix élevé des places d’opéra éloigne une partie significative de la population de représentations par ailleurs largement subventionnées. Et on peut également s’interroger sur le financement de l’enseignement supérieur eu égard aux origines sociales des étudiants

Vous reconnaissez à la dette certaines vertus. Dans quelles circonstances l’endettement public est-il légitime, et selon quels critères distinguer un emprunt utile à l’avenir d’une dette qui reporte simplement nos dépenses sur les générations suivantes ?

En fait, c’est plutôt l’évolution du déficit budgétaire qui est représentative des enjeux économiques, déficit qui, bien évidemment, est à l’origine de la dette. C’est ainsi que la zone euro est régie par un traité dit « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance », soit encore « TSCG », qui a été voté en 2012 et qui encadre cette évolution. Son article 3 précise :

« a) la situation budgétaire des administrations publiques d’une partie contractante est en équilibre ou en excédent ;

1. b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. »

Ce texte décompose donc le déficit en un « déficit conjoncturel » acceptable et même souhaitable, et un déficit structurel, qui doit être systématiquement réduit. Il fait clairement un distinguo entre un « bon déficit » – le déficit conjoncturel qui apparaît quand la croissance s’essouffle et qui s’efface quand elle est soutenue – et un « mauvais déficit » – le déficit structurel qui perdure indépendamment du cycle économique et de l’alternance dans l’économie de phases de forte croissance et de phases de ralentissement voire de récession-.

Le problème de la France est son déficit public structurel, qui est de 120 Mds €, soit 4% du PIB ; c’est le plus important de l’Union européenne, avec celui de la Pologne. Nous pourrions nous consoler en constatant que celui des Etats-Unis est de 6% du PIB, mais ce constat ne résoudra pas nos problèmes…

Comment expliquer la difficulté politique à maîtriser les déficits ? La dette permet-elle aux gouvernants de promettre davantage tout en évitant de soumettre aux citoyens le coût réel de leurs décisions ?

Le déficit et la dette traduisent simplement un niveau de recettes inférieur à celui des dépenses. On peut alors multiplier les explications : accuser certaines dépenses que l’on considère comme excessives (trop de fonctionnaires, des organismes redondants, des subventions mal calibrées, notamment en faveur des entreprises privées, le comblement du déficit de certains entreprises publiques comme la SNCF) ; ou symétriquement dénoncer des pratiques fiscales que l’on qualifie d’injustes ou de malvenues comme récemment la suppression de la taxe d’habitation.

En 2005, Michel Pébereau a remis un texte, fruit du travail d’une commission largement trans-partisane nommée pour expertiser la situation de nos finances publiques. Celui-ci insiste sur l’enracinement dans le pays de la « culture de la dépense » :

« Si la dette a autant augmenté en France depuis la fin des années 1970, c’est parce que les dépenses publiques se sont accrues en moyenne plus vite que la production nationale. Les recettes progressent, elles, au même rythme que le PIB. »

Un peu plus loin, le texte précise :

« La « culture de la dépense » s’est ainsi substituée à la recherche d’une efficacité en profondeur et à la fixation d’objectifs en termes d’utilité pour les citoyens et pour l’économie. Ce faisant, la France a peu à peu accumulé les déficits publics, sans parvenir à résoudre les problèmes du chômage et de la pauvreté. Elle s’est endettée dans des conditions qui restreignent ses marges de manœuvre pour la régulation conjoncturelle et qui hypothèquent son avenir à moyen terme. »

Quoi qu’il en soit, cette « culture de la dépense » a été entretenue et amplifiée par les politiques de réduction des cotisations sociales menées au nom de la nécessité de maintenir le pouvoir d’achat de la population, et ce indépendamment de la production et donc de la quantité de travail et de sa productivité. Alors que la sécurité sociale affronte une augmentation tendancielle de ses dépenses, elle subit une érosion régulière de ses ressources. C’est l’équivalent de 77 Mds € de charges/ cotisations sociales que l’Etat assume à la place des assurés sociaux, sans compter la prise en charge des fonctionnaires et de leur retraite. Cela représente la moitié du déficit budgétaire. L’origine des difficultés financières de l’Etat est, de fait, une dérive des comptes sociaux due à l’incapacité politique à faire payer à la population le coût de notre Etat -providence.

Vous vous appuyez sur l’expérience de pays ayant redressé leurs finances publiques. Quel exemple vous paraît le plus instructif pour la France et quelles leçons peut-on en tirer sans négliger les différences de modèle social et de contexte économique ?

On pourrait prendre le cas des pays de la zone euro qui ont dû redresser leurs comptes après 2010 (les célèbres « Pigs », à savoir le Portugal, l’Irlande, la Grèce et l’Espagne). Mais on peut considérer que la contrainte qui a pesé sur eux venait de l’extérieur. Elle a obéi à une absence de choix que nous ne subissons pas pour le moment. Je préfère me référer à ce qu’a fait la Suède après la crise monétaire européenne de septembre 1992.

Entre 1994 et 1999, le déficit des finances publiques de la Suède est comblé. Pour y arriver, les pouvoirs publics ont agi essentiellement sur les dépenses. Durant cette période, la dépense publique est passée de 67% à 53% du PIB ; c’est-à-dire que la Suède a réalisé en 6 ans un effort sur ses dépenses de 14 points de PIB ! En 1993, le déficit budgétaire est de 10% du PIB. L’année 1994 est marquée par le retour au pouvoir des sociaux-démocrates et par leur rupture avec le keynésianisme des 30 Glorieuses. En 1994, le déficit budgétaire est de 9,2% ; en 2000, l’excédent public atteint 5% du PIB. Le redressement a été concentré sur les dépenses de fonctionnement et sur les prestations sociales. Le gouvernement suédois a su négocier avec les syndicats une baisse des prestations sociales. C’est ainsi que la politique de l’emploi, qui absorbait 3% du PIB en 1994, ne coûtait plus que 1,5% du PIB en 1999, tandis que l’ensemble des prestations sociales était ramené de 27% du PIB à 19%.

Comment construire une politique de désendettement qui soit à la fois efficace et socialement juste ? Quels choix concrets proposeriez-vous, et comment convaincre les Français que l’effort demandé sera équitablement réparti ?

La recommandation principale du rapport Pébereau était :

« Revenir à l’équilibre en 5 ans au maximum en stabilisant les dépenses en euros courants et en modulant l’intensité de l’effort en fonction de la conjoncture ».

C’est-à-dire qu’il défendait le principe de « l’année blanche ».

En décembre 2007, Jacques Attali a remis un rapport sur la croissance française, dont la « décision fondamentale numéro 20 » énonçait :

« Réduire dès 2008 la part des dépenses publiques dans le PIB. Cette réduction devra atteindre 1 % du PIB par an à partir de 2009. »

Il est clair que, dans notre pays, où les dépenses publiques représentent 56% du PIB, il y a des marges de manœuvre en termes d’économie.

Mais il faut, aussi, regarder du côté des recettes.

Citons un texte célèbre de Jean-Baptiste Say :

« Un ouvrier laborieux, m’a-t-on dit, avait coutume de travailler à la lumière. Il avait calculé que dans sa veillée il brûlait une chandelle de 4 sous et gagnait 8 sous par son ouvrage. Un impôt sur les suifs et un autre sur la fabrication des chandelles ont augmenté de 5 sous la dépense de son luminaire, qui est devenu ainsi plus coûteux que la valeur du produit qu’il pouvait éclairer. Aussitôt la nuit venue, l’ouvrier est demeuré les bras croisés. Il a perdu les 4 sous que son ouvrage lui pouvait procurer sans que le fisc n’ait rien perçu au sujet de cette production. Une semblable perte doit être multipliée par le nombre des ouvriers d’une ville et par le nombre des jours de l’année. »

Jean-Baptiste Say constate, déjà, que « trop d’impôt tue l’impôt ».

En fait, la bonne méthode pour redresser la situation, c’est de mener une politique qui favorise la croissance. Il faut donc alléger massivement les impôts sur les entreprises, car ce sont elles qui créent de la richesse, pour leur substituer, par exemple, une taxe carbone. Et il faut avoir le courage d’augmenter la durée du temps de travail, comme le suggérait indirectement JB Say. Pour combler le déficit structurel, il faut produire plus, c’est-à-dire aujourd’hui, travailler plus. Retarder l’âge de départ à la retraite à 67 ans, supprimer des jours fériés, comme l’avait suggéré François Bayrou quand il était Premier ministre, s’interroger sur les 35h, autant de pistes qui vont dans ce sens et qui sont à promouvoir.

Pour ce faire, il est indispensable d’obtenir l’acceptation de la population. Prenant les fonctions de chancelier de l’Echiquier en mai 2010, le conservateur George Osborne affirmait qu’en matière budgétaire, il fallait éviter deux écueils. Le premier est de se bercer d’illusion et de considérer que la sagesse est de ne pas chercher à réduire le déficit budgétaire, sous prétexte que hausse des impôts ou baisse des dépenses pénalisent la population ; le second est de tenir un discours « churchillien » exigeant des efforts financiers considérables, réclamant « du sang et des larmes économiques » et menaçant le pays d’un inéluctable appauvrissement. Dire la vérité et rechercher le juste milieu selon les principes de George Osborne doit animer un gouvernement responsable, écartant la lâcheté dépensière fondée sur la démagogie et un sado-fiscalisme fondé sur la soumission aux envieux.