Michel Monier – Retraites publiques, le faux débat de la transparence.

Que la subvention d’équilibre de l’État pour les retraites publiques ne soit plus comptabilisée au titre des missions des ministères mais « à part », pour rendre visible le déficit du régime des pensions civiles et militaires, ce serait là une avancée démocratique qui participe à éclairer le débat. Pour autant que ce classement comptable apporte à l’image sincère que doivent donner les comptes publics, cette heureuse transparence est-elle une avancée démocratique ? N’y a-t-il pas de souci à se faire si la comptabilité publique se voit reconnaître la capacité de porter, ou non, des avancées démocratiques ? Faire des comptables publics des agents déterminants de la bonne ou mauvaise santé de la démocratie, n’est-ce pas beaucoup leur demander quand leurs comptes ne sont pas certifiés sans réserve par la Cour des comptes ?

Il y a de quoi se faire du souci parce que cette nouvelle affectation comptable est un sujet de satisfaction comptable mais sans effet, pour la collectivité, quant au coût des retraites publiques. Au taux de prélèvements obligatoires auquel nous sommes rendus, l’avancée démocratique serait de payer moins d’impôts et de taxes Au vu de certains des arguments mis en avant tels que « le besoin d’une subvention d’équilibre trouve son origine dans la vertu budgétaire de l’État », la solution comptable n’est qu’un faux-nez. Les experts se trompent de débat, le déficit du régime des pensions publiques n’est pas un problème comptable et ce n’est pas un problème. Ce n’est pas un problème parce que, s’il résulte du déséquilibre démographique, c’est une bonne nouvelle pour les finances publiques et pour la collectivité ! Pourquoi ? Parce qu’une retraite publique coûte moins qu’une rémunération d’activité : pour un emploi public qui coûte 100 de rémunération indiciaire et 10 ou 20 de prime, une retraite publique coûte, elle, 75 % de la rémunération indiciaire moyenne des 6 derniers mois. La collectivité gagne plus à payer des retraites publiques que des emplois publics, elle gagne plus parce que ça lui coûte moins, ça coûte moins d’impôt : rémunération des emplois ou financement des retraites, il ne s’agit « que » d’impôt. Cela échapperait-il aux comptables publics ?

La bonne nouvelle serait, contre-intuitivement, de voir ce déficit se creuser encore et de le laisser comptablement affecté à chacun des ministères. Classée « à part », la subvention d’équilibre apportée par l’État participe à faire de la question du volume de l’emploi public (76 agents publics, hors emplois militaires, pour 1000 habitants, 12 % de PIB avec les cotisations des agents) une question subsidiaire et laisse à penser que davantage encore d’emplois publics réduirait d’autant le montant de la subvention d’équilibre.

– Du souci à se faire aussi parce que la satisfaction que tirent, légitimement, ceux qui ont dénoncé la « dette cachée » des retraites publiques, enfin mise au jour par une convention comptable, ne disent rien des déterminants des retraites publiques. Le sujet des retraites publiques est « piégé » et, entrer dans sa mécanique, c’est toucher au sacré, c’est se faire accuser de considérer les fonctionnaires comme des privilégiés, ce qu’ils ne sont pas, ni ne sont des sacrifiés, mais simplement dans le « monde » de la fonction publique. Les experts-comptables ne se satisfont pas de la seule nouvelle convention d’affectation comptable et ajoutent alors au débat le taux exorbitant de cotisation retraite de l’employeur public comparé à celui du privé. C’est un faux débat, ne serait-ce que parce qu’il ignore les modalités du calcul des pensions.

Le débat sur le taux de cotisation devrait amener à celui sur les modalités du calcul et le niveau moyen de retraite qui en résulte. C’est là que se situe le sacré. Mais, si une convention comptable qui apporte de la transparence est une avancée démocratique, un constat statistique l’est tout autant : la retraite publique moyenne est supérieure à la retraite moyenne du privé (respectivement 1800 € et 1300 €). On peut trouver l’argument statistique démocratiquement fragile et avancer que les emplois publics, en moyenne plus qualifiés que dans le secteur privé, conduisent à des retraites plus élevées. L’argument vaut certainement mais ne rend pas subsidiaire celui des modes de calcul différents dont on ne peut nier qu’ils ont effet sur le taux de remplacement. C’est à ce point que l’on touche au sacré, auquel il ne faut pas toucher. Pour contourner la difficulté, osons la comparaison, habituelle, avec notre parangon de voisin d’outre-Rhin. Le taux de remplacement d’une pension de retraite publique y est de l’ordre de 65 à 70 % de la rémunération d’activité (il est, en France, de 75 % pour les fonctionnaires). Le système des pensions publiques allemand (70 Mds € par an, moins de 2 millions de pensionnés) est tout entier financé par l’impôt, il est clairement présenté hors du champ d’un système par répartition, la fiction de cotisations sociales et de subvention d’équilibre n’existe pas.

La transparence démocratique pleine et entière n’est pas dans tel ou tel aménagement comptable, c’est en abandonnant la fiction d’un régime des retraites publiques dit par répartition que le régime des pensions civiles et militaires sera effectivement transparent. Les promoteurs de la transparence sur le déficit des retraites publiques ne peuvent pas se satisfaire du seul reclassement comptable de la subvention apportée par l’État. La logique qu’ils promeuvent doit être « poussée » jusqu’à l’étape qui fera afficher que les cotisations retraite des agents et des employeurs publics ne sont qu’une convention, sinon une fiction. Ce serait là la révélation du vrai « secret de famille » (pour emprunter la formule à Nicolas Dufourcq qualifiant la dette sociale de la France) : de la première rémunération d’activité à la dernière mensualité de pension de retraite (et pension de réversion) d’un agent public, il n’y a qu’un financement : l’impôt. Le modèle allemand, souvent pris comme référence de bonne gestion, devrait l’être aussi pour ce qui concerne sa gestion financière des effectifs, actifs et retraités, des fonctions publiques.

C’est une chimère, et un faux débat que de courir après la transparence des comptes du régime des retraites publiques tant que l’on assimile son financement à des cotisations sociales. Si la fiction d’un régime des retraites publiques par répartition n’est pas levée, c’est un débat biaisé qui fait amalgame avec le régime des retraites du privé dont les déterminants et les flux de financement sont « d’un autre monde » : celui des cotisations sociales (insuffisantes il est vrai) et celui de la répartition. L’équilibre du régime des pensions civiles et militaires ne sera jamais atteint autrement que par convention, autrement que par un financement budgétaire : les effets d’affectation comptable, le débat sur le bon taux de « cotisation » des employeurs publics ne changent rien à la nature de ce régime, ils n’éclairent pas davantage le débat sur les retraites tant que l’on fait « un tout » des régimes publics et privés.