Jean-François Cervel - Quelques réflexions et propositions à propos de la mission d’éducation et de formation et de son organisation en France

Dans le fonctionnement d’une société, l’organisation de la mission d’instruction, d’éducation et de formation est évidemment essentielle.

Elle a pris des formes très diverses au fil de l’histoire et continue à être très variée selon les pays et les régimes socio-politiques. Mais elle est, évidemment, l’une des fonctions principales de l’organisation d’une société qui est, plus que jamais, aujourd’hui, une société de la connaissance.

Pour ce qui concerne la France, elle est au cœur des politiques publiques notamment depuis la révolution. Celle-ci a affirmé le rôle central de la connaissance, de la Science, pour la construction d’un esprit libre et a affirmé l’importance de la mission d’éducation comme élément constitutif de la construction de la citoyenneté. L’Education est l’outil de l’égalité des chances qui est, avec l’égalité de droit et l’égalité politique, au fondement de la citoyenneté républicaine.

Sur la base de cet objectif de production, de diffusion et d’égal accès à la connaissance, la France a construit, au fil du temps, un vaste dispositif éducatif. Elle a fait le choix d’une logique de service public national centralisé et monolithique qui comporte aujourd’hui quelque 1,2 millions de fonctionnaires pour l’enseignement scolaire, environ 200000 fonctionnaires pour l’enseignement supérieur et l’équivalent pour la recherche. Monolithe qui a amené Claude Allègre, alors Ministre de l’Education nationale, de la recherche et de la technologie, à parler de « mammouth » pour définir l’administration gigantesque qu’il dirigeait. Monolithe chargé à la fois d’instruire, d’éduquer, de former, de chercher et d’innover…. .

Cette logique a fait l’objet de nombreux débats politiques, à différents moments de l’histoire, autour de la place de l’enseignement privé – et notamment confessionnel – face à la construction du « grand service public unifié et laïc de l’Education Nationale ».

Cette logique a conduit à développer un dispositif d’intégration verticale et horizontale dans l’administration centralisée d’un Ministère qui ne veut laisser aucune place à l’initiative des autres acteurs de la société et à l’initiative des établissements.

L’intégration verticale a conduit à la volonté d’avoir un grand dispositif unitaire « de la maternelle au collège de France » assurant l’enseignement primaire, secondaire et supérieur et, de ce fait, la recherche et donc l’innovation. Ce n’est que depuis peu qu’un Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche de plein exercice a trouvé sa place dans le dispositif gouvernemental. Créé pour la première fois dans le gouvernement Balladur, en 1993, il a, depuis, été remis en cause à plusieurs reprises et continue à subir la tutelle du Ministère de l’Education nationale par différents canaux administratifs. Un Secrétariat général commun, une Direction générale des ressources humaines commune, des corps de fonctionnaires communs, un rôle renforcé des recteurs à l’échelle académique et à l’échelle régionale, une Inspection générale unifiée font que l’enseignement supérieur et la recherche continuent à dépendre étroitement de l’administration de l’Education nationale.

L’intégration horizontale a conduit à faire passer la quasi-totalité de l’enseignement technique et professionnel sous l’autorité du Ministère de l’éducation nationale. Sauf pour le domaine de l’agriculture qui est resté de la compétence du Ministère du même nom, l’ensemble des formations techniques et professionnelles ont été étatisées et « éducationalisées » après la première guerre mondiale.

L’Etatisation a écarté les partenaires économiques et sociaux de la gestion d’un système qui a pourtant pour objectif d’assurer les formations conduisant à tous les métiers du monde économique. C’est ainsi qu’a été très profondément affaibli et quasiment détruit le système de l’apprentissage c’est-à-dire un système d’enseignement dual tel qu’on le trouve dans de très nombreux pays, Allemagne, Suisse, Autriche, pays scandinaves et qui permet une orientation positive vers la voie professionnelle dès le collège. Ce n’est que depuis peu que l’apprentissage qui avait quasiment disparu à la fin des années 1980, notamment pour les métiers de l’industrie, a connu une vraie relance.

Au sein de l’Etat, l’« éducationalisation » a conduit à confier la compétence sur ce vaste domaine au Ministère de l’Education nationale au détriment des Ministères techniques ( sauf Agriculture ) et au détriment du Ministère du Travail.

Pour ce qui concerne le Ministère du Travail, il s’en est suivi une bataille permanente avec le Ministère de l’Education nationale notamment à propos de l’apprentissage et à propos de la formation professionnelle initiale et continue telle qu’elle est définie par les Lois de 1971 dites lois « Delors » ( du nom du conseiller social du premier ministre de l’époque, Jacques Chaban-Delmas ) et inscrites dans le code du travail. L’articulation entre le Code de l’Education et le Code du travail n’est toujours pas clarifiée sur ces sujets essentiels et notamment sur la validation des compétences, les titres et les diplômes.

Pour ce qui concerne les autres Ministères dits « techniques », ( outre l’Agriculture ), l’Industrie, l’Economie, l’ Equipement-Environnement, les Transports, le Commerce et l’Artisanat, la Culture, la Défense, ils n’ont gardé de compétences en matière de formations technologiques et professionnelles que pour les niveaux les plus élevés, par la tutelle d’un certain nombre de « Grandes Ecoles » qui assurent notamment la formation des corps d’ingénieurs de l’Etat. Ce dispositif est à l’origine de l’opposition, dans le système d’enseignement supérieur français, entre les Universités et les « Grandes Ecoles ». A de nombreuses reprises, le Ministère en charge de l’Enseignement supérieur et de la recherche a cherché à mettre la main sur cet ensemble avec un objectif affiché de rationalisation et, en réalité, une logique idéologique et syndicale d’intégration dans le système unifié de l’Education nationale. C’est le même raisonnement qui a justifié les multiples tentatives pour supprimer la Commission des titres d’ingénieurs qui n’ont, pour l’instant, pas réussi.

Cette volonté d’intégration verticale et horizontale s’accompagne d’une gestion administrative et centralisée d’un système assuré par des corps de fonctionnaires de l’Etat, qui ne laisse aucune capacité d’initiative aux acteurs opérationnels, les personnels et les établissements. Au nom de l’égalité de traitement et de l’égalité territoriale c’est le même dispositif qui doit s’appliquer partout sans qu’aucun des niveaux administratifs qui se superposent ne soit responsable des résultats du système. La hiérarchie des entités administratives, depuis le niveau de base de la circonscription scolaire ( Inspecteur de l’éducation nationale de circonscription ) jusqu’au Ministre, en passant par le niveau départemental ( Inspecteur d’académie, directeur départemental des services de l’éducation nationale), le niveau des anciennes académies ( recteur d’académie ), le niveau des nouvelles régions ( recteur de région académique, chancelier des universités, flanqué d’un recteur délégué à l’enseignement supérieur, à la recherche et à l’innovation dans sept d’entre elles et d’un délégué régional à la recherche et à l’innovation ) et le niveau des directions d’administration centrale est une hiérarchie d’irresponsables. Sans faire injure de quelque manière à la qualité des personnes qui exercent ces différentes fonctions, ces niveaux administratifs superposés n’ont, en effet, aucune obligation de résultats par rapport à des objectifs. Ils ne sont que des rouages administratifs, gestionnaires de moyens, de procédures, de règlements et de corps de fonctionnaires.

Dans ce cadre, les établissements n’ont aucune capacité d’autonomie n’étant responsables ni de leurs recrutements ni de la gestion de leurs moyens et de leurs personnels ni de leur organisation pédagogique.

Même les établissements d’enseignement supérieur qui ont « bénéficié » de plusieurs lois successives visant à leur autonomie continuent à être soumis à des règles nationales qui empêchent toute responsabilité réelle.

Or, l’efficacité de cet énorme ensemble pose question comme le montrent, à nouveau, les derniers résultats de l’enquête PISA. Les capacités des élèves ne cessent de reculer et la France plonge dans les classements internationaux.

Pour répondre à ce constat très inquiétant il faut s’engager dans une réforme profonde de ce dispositif monolithique et anachronique. Quelques pistes peuvent être esquissées.

IL s’agit d’abord de sortir tout le champ des formations techniques et professionnelles de la compétence du Ministère de l’Education nationale. Les partenaires sociaux doivent en prendre la responsabilité, dans un cadre juridique inscrit dans le code du travail et assuré par les branches professionnelles en lien avec les différents ministères techniques respectivement compétents sectoriellement. Cette sortie devrait entrainer un allégement substantiel de l’administration du Ministère de l’Education nationale. Elle devrait entraîner une orientation beaucoup plus fluide des jeunes en formation initiale, un développement de la formation au long de la vie et une meilleure adaptation à l’évolution des métiers et des compétences.

Il s’agit ensuite de donner une responsabilité complète aux établissements ou groupements d’établissements en matière d’organisation, de pédagogie, de recrutement des personnels, en coordination avec les différents niveaux de collectivités locales compétentes. Les communautés éducatives, en fonction des différentes caractéristiques locales, doivent pouvoir adapter librement leur organisation interne, leur pédagogie et leur recrutement. Leur efficacité sera vérifiée par les résultats obtenus aux examens permettant respectivement l’accès au collège pour les écoles primaires, l’accès au lycée pour les collèges et l’accès à l’enseignement supérieur pour les lycées. Un dispositif d’accompagnement social, variable selon les territoires, devra évidemment veiller à assurer du mieux possible l’objectif d’égalité des chances.

Pour ce qui concerne l’enseignement supérieur, les établissements doivent être complètement indépendants définissant leurs règles de recrutement des étudiants, leur organisation interne, leur recrutement des personnels, leurs diplômes, leur gestion financière et patrimoniale, leur mécanisme de financement. L’intervention de l’Etat et l’intervention de l’Union européenne se réalisant par contrat, avec des participations évidemment variables selon les domaines scientifiques et professionnels concernés, les niveaux de formation et donc le type d’établissements, universités généralistes territoriales, universités de recherche, universités de technologie.

Le Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, totalement indépendant du Ministère de l’Education nationale, doit avoir seulement un rôle de coordination et de pilotage dans le cadre des orientations stratégiques européennes, en articulation avec les différents ministères techniques et les branches professionnelles selon leurs champs de compétences. Il s’agit d’assurer, par des établissements puissants, la formation des différents niveaux de compétences, techniciens, experts et cadres, dirigeants et chercheurs, dans tous les domaines de la vie scientifique et économique pour assurer la place de l’Europe dans la violente compétition scientifique et technologique en cours. Bien entendu, une politique nationale de bourses doit continuer à assurer l’égalité des chances pour les étudiants les plus modestes.

C’est donc une réforme d’ampleur qu’il convient de mettre en œuvre. Elle doit s’ inscrire sous le signe de la responsabilité, en mobilisant les énormes capacités d’initiative de l’ensemble des acteurs opérationnels. Elle devrait donner au système éducatif les souplesses indispensables pour s’adapter aux nouvelles circonstances scientifiques, technologiques, économiques et sociales d’un monde en pleine évolution.