Xavier Idier - Le césarisme économique : Quand Napoléon III inventait le partenariat public-privé

Le recours aux partenariats public-privé (PPP) est souvent présenté comme une innovation des années 1990, importée du Royaume-Uni. Pourtant, un précédent méconnu mais fascinant existe : le Second Empire. Sous Napoléon III, l’État français a inventé une formule originale d’alliance entre puissance publique et capitaux privés pour moderniser et développer en profondeur le pays. Retour sur un « césarisme économique » dont les succès comme les limites éclairent encore nos débats parlementaires. A la chute de l’Empire, la III éme république marque une rupture. Désormais, la régie directe sera privilégiée, et les grands services urbains (eau, gaz, puis métro) seront l’affaire d’un pouvoir public, non plus de concessionnaires privés. Cette méfiance durable pèsera sur l’ensemble du XXᵉ siècle.

I. Un État stratège qui finance sans nationaliser

Lorsque Louis-Napoléon Bonaparte accède au pouvoir en 1848 puis à l’Empire en 1852, la France est encore largement rurale et son industrie balbutie face à l’Angleterre. Notre pays reste majoritairement rural (75 % des actifs agricoles), son décollage industriel accuse un retard marqué face à l’Angleterre, notamment dans le machinisme et la sidérurgie. Le réseau ferroviaire est embryonnaire avec seulement 3600 km au regard des 10 000 existants outre-Manche. Les capacités de financement à long terme sont limitées pour les entreprises. Les relations économiques sont bridées par un protectionnisme rampant, freinant de fait la concurrence.

Face à ce tableau, sa conviction est simple : l’État doit impulser la modernisation, mais sans se substituer au privé.
Le coup de maître est bancaire. L’Empereur impose d’abord une refonte du crédit. La Banque de France voit son encaisse-or multipliée par huit, ce qui assouplit la distribution des prêts. Surtout, il favorise la création en 1852 du Crédit mobilier, fondé par les frères Pereire. Cette banque d’affaires nouvelle génération lève des fonds auprès du public et les investit massivement dans l’industrie et les grands travaux. Elle investit massivement et à long terme dans des sociétés de chemin de fer, de gaz, d’assurances ou de transports urbains. En termes de gouvernance, elle se singularisera par son rôle de « chef d’orchestre », participations croisées, placement d’administrateurs dans les conseils et pilotera stratégiquement l’orientation des capitaux. Elle deviendra le principal « actionnaire privé » de la politique impériale.
Pour rassurer les investisseurs, l’État invente un outil clé : la garantie d’intérêt. Aux compagnies ferroviaires privées, il promet un revenu minimum (généralement 4 %). Ainsi, le risque est partagé, et les capitaux affluent. Ce faisant, Napoléon III pose la première pierre d’un système où l’État reste stratège mais ne nationalise pas.

II. Les chemins de fer : le contrat de concession comme laboratoire

C’est dans le ferroviaire que le modèle donne toute sa mesure. En 1850, la France ne compte que 3 600 km de voies. Vingt ans plus tard, sous l’impulsion d’un plan d’ensemble défini par l’État, le réseau atteint 23 300 km, soit la plus forte croissance jamais enregistrée.
Le mécanisme est simple mais novateur : la concession. L’État définit le tracé, fixe les cahiers des charges, et attribue à des compagnies privées (PLM, Nord, Est, etc.) le droit de construire et d’exploiter les lignes. Celles-ci apportent les capitaux, perçoivent les revenus des voyageurs et du fret, tandis que l’État garantit leurs emprunts.
Ce PPP avant la lettre produit un résultat spectaculaire : en deux décennies, la France se dote d’un maillage ferroviaire en étoile qui désenclave les territoires, stimule l’industrie lourde (charbon, acier) et unifie le marché national. Sans jamais alourdir la dette publique directement.

L’instrument le plus emblématique du partenariat public-privé façon Second Empire est mécanique mais redoutablement efficace.
· 4 % : le taux d’intérêt minimum que l’État garantit aux compagnies ferroviaires sur les sommes investies. Si l’exploitation rapporte moins, l’État comble la différence.
· 1,2 milliard de francs-or : le montant des emprunts ferroviaires garantis par l’État en 1869. C’est presque l’équivalent du budget annuel de la France.
· La contrepartie : en échange de cette garantie, l’État impose son cahier des charges (tarifs, tracés, obligations de service). Il contrôle sans posséder.
Ce mécanisme présente un avantage politique décisif : il permet de lancer des chantiers sans voter d’impôts nouveaux. Mais il comporte un risque majeur : en cas de faillite d’une compagnie, c’est le contribuable qui paie. En 1859, la faillite de la compagnie du Grand Central entraîne une charge de 180 millions de francs pour l’État. Le débat sur le partage des risques entre public et privé n’a donc rien de nouveau.

III. Haussmann ou l’urbanisme par concession privée

À Paris, le même principe s’applique à une échelle encore plus grande. Nommé préfet de la Seine en 1853, le baron Haussmann est chargé de transformer la capitale en ville moderne. Mais comment financer un tel chantier sans ruiner l’État ?
La réponse est ingénieuse. La ville déclare l’utilité publique des percées. Des promoteurs privés avancent les fonds pour construire les nouvelles voies. En contrepartie, ils reçoivent le droit de lotir et de revendre les terrains bordant les avenues, dont la valeur a explosé du fait des travaux. L’argent public ne paie que les équipements non rentables (égouts, parcs, écoles).
Ce montage permet de percer 70 km de nouvelles artères, de construire 30 000 immeubles et d’équiper Paris en eau potable. Les compagnies privées, comme la Compagnie générale des eaux (créée en 1853), se voient concéder la distribution de l’eau, du gaz et de l’éclairage public. Le Grand Hôtel, fleuron du luxe parisien, est bâti par des investisseurs privés sur un terrain cédé par la Ville.
Jamais, avant ou après, la transformation d’une capitale n’aura été aussi rapide – ni aussi largement financée par des capitaux privés.

IV. Les ombres du modèle : corruption et dérives oligarchiques

Ce « PPP impérial » a pourtant ses limites. La première est politique : le marché est capté par une oligarchie de proches. Les frères Pereire, la famille Rothschild, les maîtres de forges Schneider trustent les concessions. Il n’y a guère de véritable mise en concurrence. On pourra parler d’une forme de capitalisme de cour, une forme de baronnie financière qui capte l’essentiel des marchés, les liens entretenus avec le pouvoir politique mâtinés de relations très personnelles excluent « de facto » toute transparence dans les appels d’offres ou de réelles mises en concurrence.

L’absence de régulateur indépendant ne permet pas de surveiller et de s’opposer aux ententes et aux abus de position dominante, l’empereur et ses ministres sont à la fois stratèges, actionnaires et juges. Les conflits d’intérêts sont très fréquents, la dérive oligarchique avérée.
La seconde est la corruption. Dès 1857, des scandales éclatent. La Compagnie générale des eaux est accusée de verser des pots-de-vin à des élus et à des préfets pour obtenir des marchés. La « féodalité financière », comme l’appellent ses adversaires républicains, prospère dans l’ombre des grands travaux. Le scandale Jules Mirès illustre parfaitement cette situation. Ce financier sera condamné en 1861 pour avoir versé des pots-de-vin à plusieurs ministres, parlementaires et préfets afin d’obtenir des concessions ferroviaires et immobilières. Les conséquences sont contre-productives, les coûts des grands travaux s’envolent et la défiance des citoyens vis-à-vis des institutions s’érode.
La troisième tient au risque transféré à l’État. Lorsqu’une ligne ferroviaire ou un quartier n’est pas rentable, c’est la puissance publique qui éponge les pertes via les garanties d’intérêt. En 1869, la charge cumulée de ces garanties pèse lourdement sur le budget impérial. L’État devient le filet de sécurité d’un capitalisme parfois imprudent.

V. Héritage et postérité : une leçon pour nos assemblées ?

Que reste-t-il de ce modèle après la chute de l’Empire en 1870 ? La IIIᵉ République, méfiante à l’égard des dérives du Second Empire, opère un retour à la régie directe. L’État reprend la main sur les grands réseaux et les services publics. Pendant plus d’un siècle, la doctrine française privilégiera le monopole public, de la SNCF à EDF.
Pourtant, depuis les années 1990, le PPP a fait son retour dans le débat parlementaire, sous influence européenne. Les lois sur les contrats de partenariat (2004) et les ordonnances récentes en portent la marque. Or, dans ce débat qui oppose souvent partisans du « tout public » et apôtres du « tout privé », le précédent Napoléon III offre une leçon nuancée :
· Ses succès montrent qu’un État stratège peut accélérer la modernisation en s’appuyant sur les capitaux privés, sans perdre la maîtrise des grandes orientations.
· Ses échecs rappellent qu’un PPP doit reposer sur la transparence, la mise en concurrence effective, et un partage des risques équilibré. L’opacité et le captage des marchés par quelques proches sont un danger persistant. L’impérieuse nécessité d’un régulateur se fait jour.

En conclusion, l’expérience menée sous Napoléon III constitue un cas d’école, aussi ingénieux que contrasté, de ce que peut produire une alliance étroite entre l’État stratège et les capitaux privés. L’expérience napoléonienne offre un précédent historique de premier plan. Elle montre qu’un PPP peut être un levier de modernisation avec un État maître d’œuvre. Elle rappelle aussi que sans concurrence, transparence et régulation, ce même instrument se transforme en machine à capturer des rentes. Les PPP d’aujourd’hui (contrats de partenariat, concessions autoroutières, délégations de service public) portent-ils les garde-fous que l’histoire a jugés nécessaires ? L’alliance public-privé est féconde mais elle exige des contre-pouvoirs à la hauteur des intérêts en jeu, faute de quoi la « féodalité financière » du Second Empire n’est jamais loin.

Napoléon III ne fut pas un « PPP manager » au sens technique du terme. Il fut davantage : l’inventeur d’un art français du mixte public-privé, mêlant volontarisme autoritaire, confiance dans les forces du marché, et souci de l’intérêt général – du moins tel qu’il le concevait. Un précédent que nos assemblées feraient bien de ne pas oublier, alors qu’elles rediscutent périodiquement des frontières entre service public et initiative privée.

Pour aller plus loin :

· Tulard, Jean, Napoléon III, Fayard, 1984.
· Anceau, Éric, Napoléon III, Tallandier, 2008.
· Hautcœur, Pierre-Cyrille, La Banque de France et l’État, Cheff, 2011.
· Rapports d’époque du baron Haussmann.