« Si une seule réforme est nécessaire , c'est de libérer le référendum ! »

A travers plusieurs publications, j’ai plaidé « Pour un choc référendaire, à défaut d’un chaos national ». Pas un clignotant des constantes du patient « France » qui ne soit au rouge . Seuls des résultats sportifs échappent à ce sentiment de déclin général de notre Nation. J’ai dressé le constat d’une France- « société bloquée », bien plus sûrement en 2026 que Jacques Chaban-Delmas ne l’avait envisagée (1969) en pleines Trente glorieuses, quand nous en sommes venues aux « Trente piteuses » (Nicolas Baverez). Nos institutions ont atteint leur plus haut niveau de discrédit, en comparaison européenne, dans le dernier baromètre CEVIPV sur la confiance dans la vie politique (février 2026). Le trop plein de candidatures à l’élection présidentielle de 2027 n’est pas signe de bonne santé démocratique, mais d’affaissement de la fonction. Nos concitoyens désabusés, dont la participation s’étiole élections après élections, doutent d’être encore dans un régime jeunement démocratique.Le référendum, cette respiration directe du Peuple, ce rendez-vous périodique entre la Nation, son chef démocratiquement désignée et une grande réforme qu’il porte, est désormais dévitalisé, faute d’y recourir depuis 2005.

Les Français aspirent au référendum

Quand les Suisses ont déjà été appelés à 163 votations de 2005 à 2025, les Français conservent le souvenir amer du référendum de 2005. Dans un sondage IPSOS pour La Tribune du Dimanche (février 2025), 88 % des Français sondés s’affichent « favorables » à la possibilité de référendums. Seuls 8% étant « Plutôt opposés » et 4% « Tout à fait opposés ». Dans un autre sondage IPSOS pour Le Temps (avril 2026), 79 % des Français sondés plébiscitent le recours au référendum (avec question différente : d’ « Utile » à « Très utile »). Seuls 14% ne le trouvant « Ni utile ni inutile » et 7% en sont adversaires résolus (dont 2% pour qui le référendum est « Très inutile »). La France parait dirigée par ces 4 à 2%, constitutifs des élités, mais qui monopolisent la quasi-totalité du pouvoir normatif, principalement celui d’interdire le débat de l’accès au référendum .

Car cet accès est fermé. Tout a été fait pour. Les comités Vedel et Balladur, ont tracé des lignes mais des lignes invalidantes : référendum partagé plutôt que citoyen, en complexifiant son recours, sous tutelle du Parlement ; sujets référendaires restreints et enfermés ; droit de véto a priori du Conseil constitutionnel. Les réformes constitutionnelles de 1993 et de 2008 auront fait pschitt. Sciemment. Sur le fondement du 1^er alinéa de l’article 11, censé avoir ouvert aux sujets politiques le référendum (« tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent »), pas un seul référendum depuis 1993 ! Sur le fondement du 3^ème alinéa du même article, censé avoir entrouvert le référendum « partagé » (RIP) entre un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs les soutenant, pas une seule des neuf propositions de RIP n’a été « jugée » recevable depuis 2008. La barre de plus de 4,7 millions de pétitionnaires étant inaccessible, en tout état de cause. Sur le fondement du 2^ème alinéa de l’article 89, censé faire du référendum le mode de droit commun de la révision constitutionnelle, une seule révision (quinquennat, 2000) a été approuvée par le Peuple sur 22 par le Congrès depuis les révisions postérieures au général de Gaulle.

Un lourd échec, au-delà de l’espoir secret des adversaires idéologiques depuis 1962 du référendum.

Il faut en sortir, et vite.

L’élection présidentielle de 2027, opportunité référendaire ?

De nombreux candidats déclarés en ont conscience. Même s’il est encore trop tôt pour dresser l’inventaire, on peut, dans ce tableau, noter leur degré de sincérité de conversion référendaire, à l’aune d’un critère simple : O= aucune annonce ou proposition concrète à ce jour ; 1= effet d’annonce de référendum de droit commun, mais sans concrétisation ; 2= annonce de réformer la Constitution pour introduire plus de référendums mais sans affiner la proposition ; 3= annonce de réformer la Constitution pour introduire plus de référendums avec des propositions plus précises.

Croisons cette grille, forcément subjective, avec les opinions des électeurs qui ressortent du sondage précité pour La Tribune du Dimanche. C’est un « plébiscite » pour plus de référendums dans tous les courants. Le plus mauvais score d’adhésion étant les électeurs LFI avec…81% favorables (même si c’est dans ses rangs qu’on trouve le plus de « Tout à fait opposés » : 16%) ; les plus favorables les électeurs EELV avec 95% ; les électeurs « Macronistes » (Renaissance, Horizons-MODEM) sont à 86%. Trois surprises : les électeurs du parti « gaulliste » (LR, « héritier » du référendum gaullien) ne sont que 87%, à peine devancés par les électeurs du FN, à 88%. En revanche, en net décalage avec le discours très parlementariste du PS, leurs électeurs sont à 92% « favorables » !

Au-delà des postures, les candidats aux présidentielles développeront-ils plus ce thème, au cours de la campagne officielle, et, pour l’un ou l’une d’elle, une fois élu ? Rien n’est moins sûr. Jusqu’ici, seul David Lisnard en a fait, symboliquement, le passage obligé de son programme constitutionnel présenté à …Bayeux ! Et les Français sont las des promesses de recourir au référendum, pour ne s’en tenir qu’à celles d’Emmanuel Macron. L’élection présidentielle de 2027 offre la chance, d’abord de cranter un maximum d’engagements référendaires, l’espoir ensuite selon le locataire de l’Elysée de passer aux actes.

Introduire le référendum, oui mais lequel ?

Une grande déception menace les électeurs.Nombre d’entre eux ont la préscience que le référendum a été dévitalisé, même si la démonstration juridique leur échappe. De nombreux candidats (à droite principalement ) préconisent le recours aux référendums, qui la justice pénale, qui sur la préférence nationale pour les aides sociales et la lutte contre l’immigration, qui encore sur le contrôle de l’immigration, qui sur la réforme des retraites ou la règle d’or budgétaire, qui sur le modèle social français, qui sur le rétablissement de la peine de mort, qui sur le référendum comme mode unique de révision constitutionnelle, qui pour une Constituante. A droit constitutionnel constant, ces promesses font entrer son futur initiateur, devenu Président de la République, dans des hypothèses très incertaines : le sujet entre-t-il dans le champ de l’article 11 ? Les normes approuvées heurteront-elles la hiérarchie des normes ? Les recours dirigés contre la loi référendaire ou ses textes d’application seront-ils soumis au contrôle du juge ? On ne bâtit pas le pari de gouverner par référendums sur des hypothèques non levées. Ou alors ces promesses ne seraient que trompeuses…

Réviser d’abord la Constitution ?Certains candidats pressentent les handicaps. L’article 11, alinéa 1^er, est contraint par une définition restrictive. Il entrouvre une terra incognita peuplée d’incertitudes quant à l’articulation des normes issues de la loi référendaire avec la hiérarchie des normes contemporaines. Le RIP ne peut plus servir d’habile alternative au pouvoir. Le référendum de l’article 89 n’est, par nature, créé que pour réviser des normes de rang constitutionnel. Non pour adopter des réformes de nature législative ! Le Conseil constitutionnel maintiendra-t-il ses jurisprudences « Hauchemaille » (2000) et « Maastricht » (1992) de rétention, a priori, et a posteriori, d’un contrôle de fond, dans sa formation actuelle ? Poser la question, c’est redouter la réponse. Pour tous ces motifs , plusieurs candidats (Bruno Retailleau, David Lisnard et Marine Le Pen [qui appelle à une « révolution référendaire »] ou Jordan Bardella) avancent, avec des modalités variables, sur le terrain de la révision, au préalable, de la Constitution afin de libéraliser l’usage référendaire .

Le candidat, à date le plus « référendophile », David Lisnard, appelle dans son discours de Bayeux, à « libérer » les limites thématiques de l’article 11 (va-t-il jusqu’à les emboiter avec le champ de l’article 34 ?) ; à lui ouvrir le champ de la révision directe de la Constitution « comme en 1962 » ; à introduire le référendum d’initiative citoyenne (RIC), avec un seuil de signatures « atteignable » et à introduire (idée la plus originale de tous les candidats) ce que l’on peut appeler le « référendum-lit de justice » contre une décision du Conseil constitutionnel. Pour autant, il ne clarifie pas les modalités permettant d’appliquer ses propositions : par un référendum de l’article 11 sur la base de la jurisprudence de 1962 ? Ou bien en révisant au préalable l’article 11 de la Constitution, voire son article 89, par un référendum de l’article 89 (mais supposant, avant révision de cet article, un projet examiné d’abord dans les conditions de délai de l’article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques) ?

Dans tous les cas, ces zones d’ombre sur le modus operandi contiennent en germe de sérieux risques de malentendus tant avec l’opinion publique qu’avec les électeurs .La fonction d’une campagne présidentielle consiste à prendre à témoin les Français, avec la pédagogie nécessaire, sur un modus operandi clair qui puisse par la suite déboucher sur une application rapide et efficiente.

De deux choses l’une : si le candidat n’est pas élu, il passera pour le champion du référendum qu’on pourra toujours regretter. S’il est élu, son modus operandi sera exécuté, sans surprise, dans la foulée d’un état de grâce. A ce titre, la voie gaullienne de l’article 11 pour réviser l’article 11 -que j’estime valide et validée par six élections successives sur le fondement de l’article 6 dans sa version de 1962- ne souffrira ni d’un déficit de légitimité, ni d’un risque d’ inconstitutionnalité. Mieux, le candidat qui porterait cette promesse présidentielle d’un référendum dès juin 2027 sur le fondement de l’article 11 se retrouverait dans une situation beaucoup plus confortable que celle du Général de Gaulle en octobre 1962.

A défaut, il faut remettre l’église au milieu du village, ou, plutôt, le Sénat. Quel est le réalisme des candidats, ou leur sincérité vis-à-vis des électeurs, dés lors qu’ils envisagent la voie de l’article 89 pour engager une réforme , y compris pour celle de l’élargissement de l’article 11, sans être certains de disposer d’une majorité au Sénat ? Or rien ne garantit que la majorité sénatoriale, issue des sénatoriales de septembre 2026, coïncide avec l’une des futures majorités présidentielles. L’hypothèse est exclue pour LFI ainsi que pour le RN-UDR, très complexe pour Edouard Philippe ou Gabriel Attal. Seul Bruno Retailleau pourrait potentiellement disposer ce cet alignement propice…

Un référendum d’initiative citoyenne, mais pour quels effets ?

Sans Sénat, pas de révision de la Constitution ; encore moins celle de l’article 11 quand on connait la méfiance historique des sénateurs pour le référendum. La Chambre Haute se prêterait-elle à l’exercice de l’examen d’une telle révision ?

Cette responsabilité est indissociable de la volonté d’appliquer par le candidat élu à l’Elysée ses promesses référendaires . Le modus operandi étant une chose, le fond de la réforme en est une autre. Elargir le champ du référendum, étendre sa normativité, mais aussi libérer son initiative, pour « dé-plébisciter » son recours et le risque qui lui est associé.

David Lisnard est là encore celui qui avance sur ces trois terrains : élargir le référendum à initiative gouvernementale et introduire simultanément le RIC. S’il promet un seuil de signatures « atteignable », il ne le chiffre pas. Le Maire de Cannes est plus précis sur la question, essentielle, de la hiérarchie des normes : « Si censure il y a sur la base du Préambule [de la Constitution de 1946], alors il doit être possible de passer outre par la voie du référendum . C’est donc que la loi référendaire se verrait reconnaitre une valeur a minima constitutionnelle ? Ce qui ne règle pas l’entièreté de la question, puisque nombre de normes conventionnelles d’effet direct (issues des grands textes des droits de l’homme) complètent et suppléeraient au Préambule ainsi écarté. Il faut donc que la loi référendaire se voit reconnaitre une valeur supérieure à toute autre norme

Si une seule réforme est nécessaire, c’est assurément celle d’introduire le référendum, mais tout le référendum, rien que le référendum. Le reste, le « déblocage » de la société cher à Chaban-Delmas, viendra de surcroit.

Annexe : Esquisse d’un projet de loi référendaire

« En vertu de l’article 11 de la Constitution, approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le Président de la République et relatif à l’élargissement du recours au référendum ? »

Projet de loi relatif à l’élargissement du recours au référendum.

Art. unique . – Il est inséré un article 11 bis de la Constitution ainsi rédigé :

« Art. 11 bis . – Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, sur résolution adoptée par l’Assemblée nationale ou le Sénat, sur proposition de soixante députés ou soixante sénateurs, sur pétition d’au moins un quarantième des électeurs inscrits sur les listes électorales ou sur pétition d’au moins un trentième des maires, soumet au référendum populaire tout projet ou proposition qui prend le nom de « loi populaire ».

« Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition de loi populaire, s’il a recueilli la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, représentant au moins la moitié des électeurs inscrits, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.

« La loi populaire a, dès sa promulgation, une autorité supérieure à celle de toutes normes antérieures en vigueur. Elle ne peut être ultérieurement modifiée ou remise en cause que dans les mêmes formes.

« La convocation à référendum, sur initiative autre que du Gouvernement, a lieu à l’occasion des élections nationales le même jour. »