Michel Monier - Déficit public : l’incurable débat de la comptabilité publique et de l’économie

L’installation d’une mission d’experts indépendante, confiée à quatre économistes par le ministère de l’Économie et des Finances, soucieux de la trajectoire des finances publiques, est une bonne nouvelle. C’est une bonne nouvelle parce qu’elle marque la prise de conscience de l’échec des comptables publics à maîtriser la (trop fameuse) trajectoire des finances publiques. L’initiative ministérielle est une initiative d’autant plus heureuse que nous sommes « le seul pays au monde où les économistes ont un rôle mineur, ce qui est une erreur absolue » (J.-H. Lorenzi), parce que l’on « estime que quand on a fait l’ENA, on est un économiste » (Élie Cohen). L’hypothèse doit cependant être faite que, si le recours à une expertise économique devient impératif, peut-être est-ce parce qu’il est un dérivatif politiquement souhaitable. Si telle est la motivation, nous restons dans le mode du « tout change pour que rien ne change ».

Les experts[1] doivent « éclairer les trajectoires de redressement des finances publiques » afin d’établir une analyse de l’évolution des finances publiques entre 2027 et 2030 et de proposer des scénarios de redressement des comptes publics dès 2027. Il faut s’empresser de souhaiter que les constats et propositions de cette commission indépendante recevront une meilleure réception et écoute que les précédents rapports d’experts, tel que, par exemple, celui de la commission Blanchard-Tirole !

Le champ de la réflexion donné aux experts est, cependant, bien borné : la mission dont ils ont la charge est de « regarder sous le lampadaire » et de ne pas s’aventurer au-delà de 2030 !
Avec ce cadrage, la commission pourra-t-elle s’extraire de l’horizon de l’annualité budgétaire et éclairer les causes du manque de dynamisme de l’appareil économique qui succombe sous le poids et les contraintes de l’appareil normatif et percepteur de l’État ? Pourra-t-elle documenter que, si la trajectoire des finances publiques est sous contrainte de la soutenabilité de la dépense publique, c’est, tout d’abord, parce qu’elle est sous contrainte de la capacité de l’appareil économique à produire suffisamment pour se développer avant de financer le Trésor public qui doit satisfaire aux obligations d’entretien des services publics et de redistribution-solidarité ?

Pour redresser structurellement les comptes publics, et non pas seulement comptablement, un scénario s’impose, pour autant que l’on veuille accepter que, pour redistribuer et entretenir la machine administrative, il faut d’abord produire. Ce scénario, c’est celui de la libéralisation de la croissance. Dans ce pays de commissions, les experts aujourd’hui nommés pourront trouver, « sur étagères », le rapport de l’une d’elles, celui de la commission dite Attali de 2010. Certaines des préconisations de cette commission ont été mises en œuvre, mais, « en même temps », chaque pas vers la libéralisation de l’économie a été contrebalancé par davantage d’administration.

En privilégiant l’approche économique, les quatre experts pourraient éclairer le fait que si l’on dépense trop pour le social, par exemple, ce n’est vrai qu’en termes de pourcentage de PIB mais faux en euros par habitant (4800 à 5000 € en France, plus de 6000 € en Allemagne, 5000 à 6000 € aux Pays-Bas). Ce constat devrait inviter à abandonner les solutions malthusiennes, tout entières orientées sur la baisse de la dépense sociale savamment mixée avec l’augmentation des « prélèvements obligatoires ». Le scénario qui redresse les finances publiques, c’est celui qui favorise la création de richesses pour alimenter ensuite les finances publiques et, en même temps, diminuer le volume de la redistribution. Ce scénario n’est pas, à l’évidence, dans le référentiel des comptables publics soumis à la rigidité de l’annualité budgétaire.

L’effort à faire pour libéraliser l’économie devrait être soutenable au moment où l’on apprend qu’elle résiste mieux que ne l’ont dit les comptes provisoires. Cet effort n’est-il pas nécessaire au moment où le chômage « se retourne », du mauvais côté ? Les experts auront à fournir un effort de pédagogie pour que les comptables publics assouplissent leur raisonnement en termes de prélèvements obligatoires, qui fait assimiler impôts et taxes avec les cotisations qui pèsent sur la production. En ne distinguant plus les deux sources de financement, la différence ne se fait plus entre ce que l’une et l’autre doivent financer. De cet amalgame il résulte que, pour la comptabilité publique, il importe peu que l’on allège les unes tant que l’on peut compenser par les autres. Le comptable public se satisfait de l’opération « à bilan nul » en termes de prélèvements obligatoires et n’a pas à se soucier des effets qu’une compensation intra-prélèvements obligatoires peut avoir sur la production et la consommation.

L’effort de pédagogie devra porter aussi sur le coût pour les finances publiques qui résulte du soutien administré-subventionné du pouvoir d’achat. Le pouvoir d’achat n’est pas un sujet de redistribution monétaire mais, d’abord, une question de distribution primaire. L’administration du pouvoir d’achat ne joue-t-elle pas contre la réalité du coût, et du prix, du travail et de la production ? N’est-elle pas comme une « loi d’airain » socialisée ? La rémunération du travail ne s’administre pas, elle s’inscrit dans un processus de gains de productivité et de négociation entre partenaires sociaux. Quand le pouvoir d’achat est administré-subventionné, la négociation sociale n’a aucun intérêt, ni pour les US, ni pour les autres. L’effort de pédagogie devra être poursuivi pour faire comprendre qu’une société de services ne crée pas suffisamment de valeur, rémunère faiblement et finit par être une société de consommation, soutenue par des aides et subventions, qui consomme des produits à bas coûts importés.

C’est un saut culturel qui doit être fait et c’est un saut en hauteur quand l’État, qui s’est déclaré Providence, est perçu – et attendu – comme le secours économique universel. Le saut culturel est important, et il ne sera pas fait tant que l’on considère « perdant » un ministère dont le budget diminue (ou n’augmente pas) et « gagnant » celui dont les moyens surperforment l’inflation. Le saut culturel ne sera pas fait tant qu’il n’existera pas un ministère de l’Économie qui ne sera plus « encastré » dans les Finances publiques. Dans ce cadre institutionnel, la comptabilité prime sur l’économie. Le saut culturel ne se fera pas tant que des réformes, socialement et économiquement nécessaires, seront suspendues pour des raisons d’opportunité politique. Le saut culturel ne sera pas fait tant que la comptabilité publique aura pour objectif celui d’atteindre le « déficit primaire stabilisant ».

Les expertises réunies dans cette commission ont fort à faire pour que le cadre comptable n’entrave pas l’analyse économique.

[1] Xavier Jaravel (président délégué du Conseil d’analyse économique et professeur d’économie à la London School of Economics), Xavier Ragot (président de l’Observatoire français des conjonctures économiques et directeur de recherche au CNRS), Jean-Luc Tavernier (inspecteur général des finances et ancien directeur de l’Insee) et Natacha Valla (doyenne de l’école du management et de l’innovation à Sciences Po Paris)