Mehdy Raïche - La Ve République face à la fin du fait majoritaire

La Ve République face à la fin du fait majoritaire, second volet de notre série consacrée à la démocratie à la veille des présidentielles.

Le projet de budget pour 2027 offrira à nouveau un test grandeur nature du fonctionnement de nos institutions. Sébastien Lecornu prévoit de présenter le projet de loi de finances dès le 30 septembre avec un déficit public envisagé autour de 4,9 % du PIB. À la difficulté budgétaire s’ajoute une difficulté politique depuis la dissolution de 2024 puisqu’aucun groupe ne dispose de la majorité absolue à l’Assemblée nationale.

Notre précédent article s’achevait sur le constat que les élections continuent de produire des choix, mais que notre régime peine à organiser la pluralité politique qui en résulte. Cette difficulté invite à revenir sur le « fait majoritaire », longtemps apparu comme consubstantiel à la Ve République. Hors des périodes de cohabitation, il a assuré une concordance remarquable entre la majorité présidentielle, la majorité parlementaire et le gouvernement. Pourtant, cette configuration résulte moins de la Constitution de 1958 que de l’histoire politique et parlementaire qui lui a donné sa forme concrète.

Pendant plusieurs décennies, le scrutin législatif majoritaire, la bipolarisation de la vie politique, la logique présidentielle et la culture politique des partis qui en découle ont favorisé la constitution de majorités stables. Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral ont ensuite renforcé ce mécanisme en faisant des élections législatives le prolongement quasi immédiat de l’élection présidentielle. Une victoire à l’Élysée ouvrait alors sur une majorité à l’Assemblée nationale donnant au gouvernement les moyens d’agir et d’appliquer sa politique. Depuis 2022, et encore plus depuis 2024, cette mécanique s’est rompue. La question porte désormais sur la capacité de notre régime à transformer la fragmentation politique issue des urnes en capacité à gouverner sur le temps long.

La présidentialisation s’est construite avec le fait majoritaire.

La Constitution de 1958 renforce considérablement l’exécutif, tout en conservant une dimension parlementaire importante puisque le gouvernement reste responsable devant l’Assemblée nationale. Du côté du président de la République, il dispose de pouvoirs importants, mais leur portée dépend aussi de la majorité qui se forme au Palais-Bourbon. Serge Berstein, Olivier Wieviorka et Michel Winock montrent bien cette évolution dans La République recommencée. Les premières années de la Ve République sont le lieu où l’équilibre incertain entre le président, le gouvernement et le Parlement se construit.

À ce titre, les premières élections législatives sont déterminantes. En novembre 1958, le scrutin majoritaire à deux tours amplifie la victoire des soutiens du général de Gaulle. Le Parti communiste recueille 19,2 % des suffrages exprimés au premier tour mais n’obtient que 10 députés. Les candidats gaullistes réunissent 20,5 % des voix mais remportent la bagatelle de 207 sièges. La SFIO obtient 15,7 % des suffrages et 47 élus. Avec seulement 1,3 point de plus que le Parti communiste au premier tour, les gaullistes obtiennent vingt fois plus de sièges. C’est considérable. En conséquence, le mode de scrutin transforme des rapports de force électoraux équilibrés en un rapport de force parlementaire favorable à l’exécutif.

Dans le cas inverse, c’est-à-dire avec une Assemblée hostile au président, le poids du Premier ministre et du Parlement aurait été renforcé. Mais lors des législatives de 1958, la majorité obtenue grâce au mode de scrutin majoritaire à deux tours contribue à orienter une certaine pratique du régime dans laquelle le chef de l’État occupe progressivement le centre du pouvoir politique. L’Élysée devient le centre de gravité de la vie institutionnelle et politique française. Ajoutons que la Constitution permet cette évolution, mais que c’est bien le fait majoritaire et la pratique politique qui lui donnent sa pleine mesure et sa traduction parlementaire.

En découle naturellement un rôle différent pour les députés de la majorité présidentielle. L’expression consacrée des « députés godillots » désigne les élus de l’UNR accusés de suivre docilement le gouvernement et le général de Gaulle. Cette formule polémique, venant de l’opposition, révèle un changement plus profond de la pratique politique des députés. En effet, la majorité parlementaire se voit assigner le rôle de stabiliser le gouvernement et devient aussi son principal soutien à l’Assemblée nationale. Ainsi, une culture politique de discipline de la majorité s’installe chez nos parlementaires. Et cette dernière survivra au gaullisme et marquera durablement le fonctionnement des partis, des élus et la vie institutionnelle de la Ve République.

La séquence politique de 1962 vient renforcer ce phénomène. De Gaulle décide de soumettre aux Français l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Il est à noter que le choix de la procédure comme le contenu de la réforme provoquent une vive opposition au Parlement. Une motion de censure est même déposée le 2 octobre et mise aux voix dans la nuit du 4 au 5 octobre 1962 contre le gouvernement Pompidou et recueille 280 voix. La majorité requise étant de 241 voix, la motion est adoptée. Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, l’Assemblée nationale renverse le gouvernement. De Gaulle répond en prononçant la dissolution le 9 octobre et renvoie ainsi le conflit devant les électeurs.

Le référendum du 28 octobre donne raison à de Gaulle dans les urnes. Le « oui » recueille 62,25 % des suffrages exprimés. La réforme adoptée vient donc profondément changer la position politique du chef de l’État. À partir de 1965, le président sera choisi directement par les Français et sa légitimité électorale devient ainsi distincte de celle de l’Assemblée nationale. Progressivement, l’élection présidentielle devient l’épicentre de la compétition politique et conditionne la vie politique française dans son ensemble. Les élections législatives des 18 et 25 novembre 1962 complètent cette transformation. L’UNR-UDT recueille 31,9 % des suffrages exprimés au premier tour et remporte 233 sièges. Avec ses alliés, le camp gaulliste dispose désormais de la majorité absolue à l’Assemblée. Toute cette séquence est révélatrice du fonctionnement institutionnel de la Ve République. En octobre 1962, le Parlement renverse le gouvernement Pompidou par une motion de censure. De Gaulle répond par la dissolution et le référendum. Quelques semaines plus tard seulement, les électeurs approuvent la réforme du mode d’élection du président de la République et donnent au pouvoir une majorité parlementaire renforcée.

La Constitution de 1958 donne au chef de l’État des pouvoirs importants. La réforme constitutionnelle de 1962 lui apporte en plus une légitimité électorale directe tandis que le fait majoritaire lui assure le soutien parlementaire nécessaire afin d’exercer pleinement cette prééminence. La pratique présidentielle du régime ne découle donc pas du seul texte constitutionnel. Elle repose aussi sur une configuration politique dans laquelle le président, le gouvernement et la majorité parlementaire appartiennent au même camp politique.

Le scrutin majoritaire a progressivement organisé la politique en blocs.

Le fait majoritaire s’est donc installé parce que nos institutions électorales et notre culture politique ont favorisé sa reproduction. Même si le mode de scrutin transforme les suffrages en sièges, son rôle s’étend bien au-delà de l’opération arithmétique. Il récompense des stratégies et encourage la formation d’alliances qui contribuent progressivement à structurer les partis eux-mêmes et la pratique qu’ils auront des institutions.

Le scrutin majoritaire à deux tours pousse les formations politiques proches idéologiquement à se regrouper pour accéder au second tour et espérer l’emporter. Par conséquent, les différents accords de désistement, les candidatures communes, les consignes de vote d’un entre-deux-tours ou encore la recherche d’un rassemblement deviennent alors des conditions ordinaires de la compétition électorale. Les effets du mode de scrutin favorisent ainsi des partis dominants ou de gouvernement. C’est ainsi que le Parti socialiste (PS) s’est progressivement imposé comme la principale force de second tour à gauche tandis que le rassemblement gaulliste, puis l’UMP, ont occupé une position comparable à droite.

La même évolution se vérifie historiquement. À partir des années 1970 se construisent deux grands ensembles partisans de droite et de gauche adaptés à la logique de la bipolarisation de la vie politique française. Le centre subit l’attraction de ces deux pôles et, au sein même des deux grands ensembles de droite et de gauche, les partis politiques deviennent à la fois concurrents et partenaires. Le système électoral favorise donc une configuration politique dans laquelle la compétition consiste moins à construire une coalition après l’élection qu’à former un bloc capable de gagner.

L’alternance de 1981 est symptomatique de cette évolution. François Mitterrand remporte l’élection présidentielle le 10 mai puis dissout l’Assemblée nationale. Quelques semaines plus tard, le Parti socialiste obtient à lui seul la majorité absolue. Avec environ 37 % des suffrages exprimés au premier tour, il conquiert une majorité très large de sièges. Pour la première fois sous la Ve République, la gauche socialiste dispose simultanément de la présidence, du gouvernement et d’une majorité parlementaire suffisante pour appliquer son programme. C’est aussi une première pour la gauche sociale-démocrate puisqu’à la différence des expériences gouvernementales antérieures de la gauche, elle n’est pas contrainte par des coalitions fragiles.

Le fait majoritaire apparaît ici dans sa forme la plus efficace. Le scrutin présidentiel désigne une orientation politique et les législatives lui fournissent ensuite les moyens parlementaires correspondants. Le gouvernement bénéficie enfin d’un groupe discipliné capable de voter les réformes annoncées lors de la campagne. Les différentes cohabitations fournissent la contre-épreuve. En 1986, la majorité législative bascule à droite alors que François Mitterrand reste président. Jacques Chirac devient Premier ministre et l’article 20 de la Constitution retrouve immédiatement toute sa portée dans la conduite de la politique intérieure. L’essentiel du pouvoir gouvernemental se déplace alors vers Matignon. La Constitution reste identique mais son fonctionnement change avec la majorité. Les expériences suivantes confirment ce point. Entre 1993 et 1995 puis entre 1997 et 2002, le Premier ministre conduit l’essentiel de la politique intérieure parce qu’il dispose de la majorité parlementaire.

Le président exerce pleinement sa prééminence lorsqu’il contrôle le Parlement par l’intermédiaire d’une majorité favorable. Lorsque cette majorité appartient au camp adverse, l’équilibre du pouvoir se déplace sans modification constitutionnelle. La puissance présidentielle dépend donc largement du fait majoritaire et ce dernier produit aussi des habitudes et des pratiques. Pendant des décennies, les responsables politiques français apprennent à former leur camp avant le scrutin, à gagner puis à gouverner avec leur majorité. Le compromis entre adversaires intervient surtout avant l’élection, c’est-à-dire au moment des alliances et des désistements durant la campagne de premier tour ou d’entre-deux-tours. Une fois la victoire acquise, la majorité gouverne et l’opposition prépare l’alternance suivante.

Le quinquennat perfectionne la mécanique avant la rupture de 2022.

Le passage au quinquennat et l’inversion du calendrier électoral renforcent cette logique. À partir de 2002, les Français élisent leur président avant de lui donner, quelques semaines plus tard, une majorité à l’Assemblée nationale. Les résultats confirment pendant quatre élections successives l’efficacité de cet enchaînement. Jacques Chirac en 2002, Nicolas Sarkozy en 2007, François Hollande en 2012 puis Emmanuel Macron en 2017 disposent tous d’une majorité parlementaire après leur victoire. Les élections législatives deviennent alors le prolongement parlementaire du choix présidentiel.

En 2007, Nicolas Sarkozy remporte la présidentielle avec environ 53 % des suffrages au second tour et les législatives donnent ensuite à l’UMP 313 députés et une majorité absolue. Nous pouvons observer ici la reconstitution du « triangle vertueux » du gaullisme avec un président, un gouvernement et une majorité parlementaire alignés. Cette organisation renforce naturellement la centralité de l’Élysée. En effet, le député de la majorité doit une partie de son élection à la dynamique présidentielle qui précède le scrutin législatif. Le gouvernement met en œuvre le programme présenté pendant la campagne présidentielle et les partis structurent leur stratégie autour de la conquête de l’Élysée puisque cette victoire ouvre aussi la perspective d’une majorité parlementaire. La victoire présidentielle produit toujours un gouvernement, mais elle fournit désormais une majorité relative.

C’est en 2022 que cette mécanique bien huilée connait sa première rupture. Emmanuel Macron remporte un second mandat mais il obtient seulement 245 sièges aux législatives, soit 44 de moins que la majorité absolue. Nous avons donc une victoire présidentielle qui produit toujours un gouvernement mais qui ne fournit pas une dynamique suffisante pour s’assurer une majorité absolue à l’Assemblée nationale. La dissolution de 2024 transforme cette fissure en rupture durable. L’Assemblée issue des élections anticipées se partage entre plusieurs ensembles incapables de gouverner seuls. L’instabilité politique devient structurelle et deux ans plus tard, cette fragmentation demeure. Le premier groupe de l’Assemblée compte 122 députés, très loin des 289 nécessaires pour atteindre la majorité absolue. Onze groupes politiques coexistent aujourd’hui au Palais-Bourbon.

Ce changement est considérable. Pendant vingt ans, la séquence présidentielle-législatives avait presque systématiquement converti la victoire d’un candidat en majorité de gouvernement. Depuis 2022, cette chaîne a perdu son caractère automatique. Depuis 2024, la fragmentation constitue la donnée ordinaire de la législature. Les institutions ont changé moins vite que la configuration politique du pays. Surtout, les comportements construits pendant plusieurs décennies de fait majoritaire continuent de structurer les stratégies des partis.

Une Assemblée de coalition avec des pratiques héritées du fait majoritaire.

Nous avons donc une Assemblée qui exige aujourd’hui des comportements proches de ceux que l’on rencontre dans les régimes de coalition, tandis que les partis français ont été façonnés pendant plusieurs décennies par une logique inverse de fait majoritaire.

Les modes de scrutin et les règles électorales ne déterminent pas seulement la répartition des sièges. Ils produisent aussi des effets d’apprentissage qui façonnent la culture politique des partis et des élus. Lorsqu’un système favorise régulièrement la constitution de majorités stables, comme ce fut longtemps le cas sous la Ve République, les partis organisent leur stratégie autour de la conquête de cette majorité. À l’inverse, lorsqu’une représentation plus proportionnelle conduit plusieurs forces à partager durablement le Parlement, la négociation devient une étape normale de l’accès au gouvernement. De nombreux systèmes proportionnels européens illustrent cette seconde logique. Les partis savent qu’ils devront négocier après l’élection un programme commun et la répartition des responsabilités nécessaires à la durée de la coalition. C’est notamment le cas chez nos voisins allemands. La proportionnelle peut ainsi créer une véritable « obligation institutionnelle » à la discussion et à la conciliation politique.

La différence relève donc aussi des incitations institutionnelles. Un responsable politique allemand sait avant même une élection que son parti aura besoin d’un partenaire pour gouverner. Prenons l’exemple récent de l’élection régionale de Saxe-Anhalt. L’AFD, arrivée en tête et donc en position de force, et le BSW, formation issue de la gauche radicale, appartiennent à des traditions politiques différentes mais ont accepté d’engager des discussions sur de possibles coopérations. Malgré des divergences profondes, notamment sur le plan économique, la configuration parlementaire et la culture politique allemande les conduisent à envisager des compromis dans l’optique de gouverner. La logique de coalition ne fait donc pas disparaître les oppositions idéologiques, mais peut conduire des formations éloignées à rechercher les points sur lesquels un accord devient possible. Par conséquent, la campagne sert à maximiser son poids dans la future négociation autant qu’à chercher une victoire solitaire.

A contrario, plusieurs décennies de fait majoritaire ont enseigné une logique différente aux responsables politiques français. Le système électoral les incite à constituer avant le scrutin un camp capable de l’emporter, puis à exercer le pouvoir avec la majorité ainsi obtenue. Prenons le cas des élections législatives anticipées de 2024. À gauche, le Nouveau Front populaire (NFP) réunit en quelques jours des formations profondément divisées autour de candidatures uniques et d’un programme commun. À droite, Éric Ciotti choisit l’alliance avec le Rassemblement national (RN) afin de constituer ce qu’il appelle lui-même un « bloc des droites ». Dans les deux cas, le compromis se construit en amont de l’élection plutôt qu’après celle-ci. Le fait majoritaire a ainsi fait davantage que donner des majorités à la France puisqu’il a conditionné et formé plusieurs générations de responsables politiques à gouverner comme s’ils devaient toujours disposer de la majorité.

Depuis 2024, l’Assemblée fonctionne selon une configuration nouvelle. Une majorité peut se former sur un texte puis disparaître sur le suivant. Un groupe peut soutenir une mesure, s’abstenir sur une autre et censurer le gouvernement quelques semaines plus tard. Dans cette configuration, il devient parfois plus facile de réunir une majorité pour empêcher que pour construire. À cela s’ajoutent les techniques d’obstruction parlementaire qui permettent à une minorité de ralentir ou de perturber l’examen d’un texte. Le dépôt massif d’amendements, les rappels au règlement incessants, la « bordélisation » de l’hémicycle ou encore la multiplication des prises de parole deviennent des instruments destinés moins à modifier le texte qu’à retarder son adoption. Dans ce contexte, le 49.3 prend une fonction autrement plus révélatrice. Il peut permettre l’adoption d’un texte lorsque les oppositions échouent à réunir une majorité suffisante pour censurer le gouvernement. Il apporte ainsi une solution procédurale à une difficulté parlementaire mais il ne construit pas pour autant une majorité politique. Cette dernière suppose un accord durable entre des forces prêtes à assumer ensemble une partie de l’action gouvernementale.

Le budget 2027 concentrera une nouvelle fois cette difficulté puisque le gouvernement devra rechercher des compromis avec des partis déjà engagés dans la préparation de la prochaine élection présidentielle. Or, ces deux logiques poussent dans des directions opposées. La vie parlementaire encourage la négociation avec ses concurrents tandis que la compétition présidentielle récompense au contraire la différenciation et la capacité de chaque candidat à incarner une alternative. La Ve République se trouve donc traversée par une tension devenue centrale. L’Assemblée nationale exige davantage de compromis au moment même où l’élection présidentielle continue d’organiser la vie politique française et encourage chaque camp à affirmer son autonomie.

Pendant plusieurs décennies, le fait majoritaire avait presque effacé cette contradiction. L’élection présidentielle désignait le vainqueur, les législatives lui donnaient une majorité et cette majorité soutenait le gouvernement. La simplicité apparente du système reposait sur cet alignement. La Ve République conserve aujourd’hui ses règles mais la configuration politique qui en assurait la stabilité a disparu. Depuis 2022, et davantage encore depuis la dissolution de 2024, la victoire présidentielle et la majorité parlementaire suivent désormais des trajectoires très distinctes. Les institutions françaises entrent ainsi dans une phase nouvelle. Elles doivent organiser durablement une pluralité politique que plusieurs décennies de fait majoritaire avaient appris aux acteurs à réduire en amont de l’exercice du pouvoir.

À l’approche de 2027, toute la difficulté tient dans cette transformation. L’Assemblée exige davantage de parlementarisme alors que la vie politique française reste aimantée par la conquête de la présidence.

Mehdy Raïche – Démocratie, de quoi parle-t-on vraiment ?