Le « règlement retour », ou la politique du billard à cinq bandes.

C’est à la très forte majorité de 418 voix sur 666, quand seulement 218 députés s’y sont opposés et que 30 se sont abstenus, que le Parlement européen vient d’adopter ce mercredi 17 mars 2026 le règlement dit « règlement retour ». Ce texte s’intègre dans la politique migratoire coordonnée que tente de mettre en place l’Union européenne, avec d’un côté le Pacte sur la migration et l’asile, adopté en 2024 et en application en France depuis le 12 juin 2026, et de l’autre l’évolution de ce qui a été un temps la « directive retour » et devient donc maintenant le « règlement retour ».

Depuis 2008, devant l’ampleur du phénomène migratoire, l’Union européenne se dote petit à petit d’une législation visant à rapprocher les pratiques des États membres pour parvenir à une cohérence minimum qui n’existait guère. La politique de retour des migrants en situation irrégulière sur son territoire découle de la « directive retour » de 2008, à l’effectivité cependant bien relative. Il est vrai qu’une directive laisse une marge de manœuvre aux États membres lors de sa nécessaire transcription dans leur ordre juridique national, ce qui conduit – pour le meilleur ou pour le pire – à des différences qui peuvent fragiliser la cohérence d’une politique commune.

Depuis des années, et notamment depuis 2015, le Conseil européen, réunion des chefs d’État et de gouvernement qui fixe les grands axes de la politique, manifeste son regret de voir que les personnes en séjour irrégulier restent sur le territoire de l’Union malgré l’obligation qui leur est faite de le quitter. Une telle situation compromet le fonctionnement du système de migration légale, perturbe le fonctionnement des procédures relevant du droit d’asile, renforce le trafic maffieux d’êtres humains et contribue à l’insécurité ambiante. La Commission, qui relève aussi qu’il n’y a pas de structure qui permette d’identifier les migrants qui présentent des risques pour la sécurité et d’accélérer leur retour dans leur pays d’origine, estime qu’à peu près 20 % seulement des migrants ayant reçu l’ordre de quitter l’Union le font – la France étant l’un des plus mauvais élèves.

Entre la longueur des procédures administratives et le manque de clarté des normes, il fallait améliorer les choses, et la réforme des règles de retour est une priorité depuis 2018. À cette date, la Commission présente une proposition de refonte de la « directive retour », mais échoue devant le refus du Parlement. La gauche, à la manœuvre dans ce rejet, peut peut-être s’en mordre les doigts aujourd’hui, car la solution qui vient d’être trouvée est différente sur le plan juridique : il ne s’agit plus d’une directive, mais d’un règlement, d’un texte qui s’impose à l’ensemble des États membres dès sa publication ou à une date ultérieure.

En 2025, la Commission von der Leyen dépose en effet une proposition de « règlement retour » que vont discuter puis adopter les deux autres institutions, le Conseil de l’Union européenne (représentant les États membres) et le Parlement européen (représentant les citoyens de l’Union). L’idée est alors de limiter les normes, de les rendre plus claires et d’empêcher leur contournement. C’était d’autant plus nécessaire que l’échec de la politique migratoire européenne avait conduit dans la pratique des États au rétablissement de contrôles à leurs frontières intérieures, contre la logique de libre circulation des individus dans l’espace Schengen, quand le « système de Dublin » – selon lequel le pays d’entrée des migrants a la responsabilité du traitement des demandes d’asile – faisait peser des contraintes inacceptables sur, par exemple, la Grèce et l’Italie.

Le Pacte sur la migration et l’asile, élément d’une politique globale indissociable du « règlement retour », crée donc un filtrage aux frontières extérieures, met en place une procédure de demande d’asile à la frontière pour certains dossiers, et, sujet de débats et de tensions au sein des États membres, crée un mécanisme annuel de solidarité entre ces derniers. Dans ce cadre, la Commission identifie annuellement les États confrontés à une situation migratoire trop importante (en 2025 ce sont Chypre, l’Espagne, la Grèce et l’Italie), avant de proposer une répartition du stock de migrants entre les autres États. Le refus d’admission de la part de ces derniers est taxé à 20 000 euros par personne pour abonder une réserve de solidarité de 420 millions d’euros.

Le « règlement retour » a donc un double intérêt pour la Commission. D’une part, l’application correcte du Pacte pour les migrations suppose que les dossiers soient traités rapidement, pour éviter la submersion des systèmes juridiques nationaux. D’autre part, les décisions de quitter le territoire doivent être appliquées, pour la même raison mais aussi pour satisfaire la demande majoritaire des citoyens de l’Union de voir l’immigration mieux contrôlée. Le premier considérant du nouveau règlement rappelle ainsi qu’une politique de retour efficace est un élément essentiel pour un système de gestion des migrations crédible, et que, lorsque le ressortissant d’un pays tiers ne remplit pas les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence, la décision de retour dans le pays d’origine doit être prise rapidement, ce retour pouvant être conduit si besoin est par des moyens coercitifs.

Quels sont les principaux éléments du nouveau règlement ? Le premier est l’obligation pour les migrants faisant l’objet d’une décision de retour de coopérer avec les autorités et de quitter le territoire de l’UE. Ils devront ainsi remettre tous les documents nécessaires – notamment ceux permettant d’identifier leur pays d’origine et donc de renvoi – et autoriser le contrôle de leurs données biométriques – afin d’éviter les faux « mineurs » bénéficiant d’un statut plus protecteur. Réaliste, le texte autorise les perquisitions dans le « lieu de résidence ou d’autres locaux pertinents », ouvrant peut-être la voie au contrôle de l’hébergement dans des lieux associatifs dont les membres, très militants, prônent l’ouverture totale des frontières et fournissent une aide juridique et matérielle aux migrants en situation irrégulière pour qu’ils contournent les législations existantes. La violation de ces obligations de coopération entraîne des sanctions diverses, allant de la réduction des prestations sociales à l’emprisonnement. La détention, obligatoirement ordonnée par une autorité administrative ou judiciaire, peut aller jusqu’à 24 mois, mais des alternatives sont possibles, comme la garantie financière ou le contrôle électronique.

Ces procédures, plus rapides, devraient éviter les passages des migrants faisant l’objet d’une procédure de retour d’un État de l’Union à un autre, pour finir par disparaître. Les décisions de retour seront incluses dans une « injonction européenne de retour » et mises à disposition des États membres dans l’ensemble de l’espace Schengen, par l’intermédiaire du système d’information Schengen. Par ailleurs, des règles d’identification spécifiques sont prévues pour les migrants qui présentent un risque pour la sécurité, leurs interdictions d’entrée sur le territoire de l’Union après expulsion pouvant être de dix ans et plus. Le texte prévoit dans tous les cas le respect des droits fondamentaux, notamment par des garanties procédurales : examen individuel, droit au recours, prise en compte de l’intérêt des enfants et des personnes vulnérables. Mais le point le plus controversé du texte est sans doute la mise en place des « plateformes de retour » en pays tiers, centres de transit pour ces migrants – à l’exclusion des mineurs non accompagnés – entre l’Union européenne et les pays de destination, dont la création peut résulter d’accords bilatéraux ou européens avec des États extérieurs à l’Union.

Après des mois de discussions, Parlement, Commission et Conseil européen, réunis en trilogue, actent le 1er juin la version ultime du texte, présentée ensuite au Parlement. Le point restant en discussion jusqu’au dernier moment est celui de l’application plus ou moins rapide du règlement : certains États – la France et l’Allemagne notamment – souhaitent un délai de deux années, finalement ramené à une seule. Cette différence entre les vœux des États, de la Commission et du Parlement lors de ces négociations mérite d’être soulignée. On comprend la position de la Commission, qui a besoin du règlement pour faire passer le Pacte dans l’opinion, et même le rendre crédible. Mais, classiquement, c’étaient les États – i.e. les gouvernements – qui avaient une approche qualifiée de « dure » dans les domaines régaliens, quand le Parlement, au contraire, refusait ces mesures. Or cette fois c’est bien le Parlement, et pas le Conseil, qui a obtenu l’application plus rapide du texte, ou que la proposition de la Commission soit durcie sur la question de la conditionnalité des aides de l’Union. Cette dernière devra en effet prendre en compte, lors de ses collaborations internationales (octroi de visas, d’aides diverses ou simple politique commerciale), la bonne volonté des États concernés quand il s’agit de reprendre leurs ressortissants. Troisième exemple, c’est le Parlement qui a amené à ce que la rétention d’étrangers en situation irrégulière puisse être de 24 mois, quand la Commission en proposait 18. Le Conseil a seulement réussi à éviter que la reconnaissance mutuelle des décisions de retour – un État devant accepter les choix d’un autre, une solution somme toute logique pour la cohérence des politiques menées – soit obligatoire.

Comment une telle chose, de la négociation au vote, a-t-elle été possible au Parlement européen, alors que le texte du « règlement retour » a été défendu initialement par l’ensemble des élus du bloc central, bien modérés en la matière, et que l’un des leurs, le Néerlandais Malik Azmani (Renew), en était le rapporteur ? Par un basculement des alliances du PPE. Face aux blocages qui s’amoncelaient, François-Xavier Bellamy a en effet convaincu le PPE d’en terminer, sur ce point au moins, avec ses alliances classiques (avec les députés libéraux et sociaux-démocrates), pour aller chercher l’appui des groupes de droite.

Rappelons le cadre. Dès le début, le Parlement européen a été dominé sans partage par l’alliance, pourtant contre-nature, de la droite, avec le Parti populaire européen (PPE), et de la gauche, avec le Parti socialiste européen (PSE), dans un mélange de pseudoalternance et de cohabitation pour se rapprocher de notre vie politique nationale. Mais les équilibres ont changé au fur et à mesure que certaines questions, et notamment celle de l’immigration, faisaient évoluer les opinions publiques européennes – des opinions auxquelles le mode de scrutin retenu majoritairement, la proportionnelle, offre un débouché politique lors des élections européennes. Aujourd’hui, si le PPE et le PSE sont toujours les principaux partis européens, avec respectivement 187 et 136 députés, la droite nationale ou souverainiste est une force réelle, entre les Patriotes pour l’Europe dirigés par Jordan Bardella (86 députés) et les Conservateurs et réformistes européens (ECR, 79 députés, dont les Italiens de Meloni), sans compter les 27 députés du groupe Europe des nations souveraines. Face à cette montée en puissance de la droite, la tentative macronienne de création d’un « bloc central » entre PPE et PSE, avec Renew Europe, a été un échec au moins partiel (75 députés).

Sur la question du « règlement retour », les choses ont rapidement été claires : s’y opposait toute la gauche, de la Gauche de Marion Aubry (46 députés) au PSE, en passant par les Verts/Alliance libre européenne (53 députés). Le soutenaient initialement le PPE et Renew, et la logique institutionnelle aurait classiquement conduit à édulcorer le texte pour obtenir des voix venant du PSE. Malik Azmani, le rapporteur Renew du texte, tout en écartant la Gauche et les Verts/ALE, négociait donc avec les socialistes, mais François-Xavier Bellamy, tenant compte à la fois de l’évolution des opinions publiques nationales, de celle du PPE, et des débats français, a cherché des appuis dans les trois groupes de la droite nationaliste ou souverainiste – la gauche a ainsi dénoncé une « boucle WhatsApp » entre collaborateurs parlementaires issus du PPE, de l’ECR, des Patriotes et de l’ESN.

Le résultat a donc été le durcissement du texte lors des négociations, puis un vote très contrasté au Parlement le 17 juin, les députés de la droite radicale scandant « Send them back » tandis que la gauche leur répondait « Shame on you ». Pour Manon Aubry, ce texte « facilitera les déportations [sic], y compris de familles avec enfants, dignes des méthodes de l’ICE de Trump », tandis que pour Fabrice Leggeri (Patriotes pour l’Europe, ex-patron de Frontex) « pendant des années, les ‘règles européennes’ ont servi d’alibi à l’inaction. « L’heure des excuses est terminée. »

Tout ne se résume pas au vote du texte, et les questions nées de cette phase politique sont multiples. La première concerne bien sûr cette « union des droites » à Bruxelles : est-elle temporaire, ou, comme le clame une gauche dépassée, le « cordon sanitaire » destiné à isoler « l’extrême droite » vient-il de craquer une fois pour toutes au Parlement européen ? On n’a pas l’impression en tout cas que les chefs de file du PPE, François-Xavier Bellamy sur ce dossier, ou l’Allemand Manfred Weber qui préside le groupe, aient le moindre regret de leur choix, bien au contraire.

Seconde question, cette évolution au Parlement européen peut-elle conduire à des évolutions identiques au sein des parlements nationaux ? Comment en effet justifier un choix en France quand on en fait un autre à Bruxelles, et cela sur des questions identiques ? Qui plus est, le vote du texte européen a divisé le « bloc central » français à cause d’une situation politique nationale finement perçue par Bellamy. En mars, le texte a ainsi été adopté sans les voix de Renew, les députés Renaissance votant contre et ceux d’Horizons s’abstenant. Mais en juin, Horizons a soutenu le texte – Valérie Loiseau ayant effectué un remarquable volte-face –, quand les élus MoDem et Renaissance annonçaient s’abstenir pour protester contre ce « durcissement » qui expliquait le soutien du RN.

Autant de choix sur une question centrale, celle de la lutte contre l’immigration irrégulière, qui pourraient, troisième question, avoir des conséquences pour… les candidats à l’élection présidentielle française, Gabriel Attal, Édouard Philippe, sauvé in extremis par le revirement d’Horizons, mais aussi Bruno Retailleau, que sa proximité affichée avec François-Xavier Bellamy aide à surfer sur la vague du régalien. Pour Jordan Bardella, autre candidat potentiel, qui voit dans ce texte l’influence des droites européennes et espère lui aussi en profiter, « l’Union européenne se dote enfin d’instruments à la hauteur des enjeux pour sortir du laxisme migratoire ». Mais il y a peu encore Marine Le Pen, dont on saura bientôt si elle peut ou non être candidate, s’inquiétait, elle, de voir l’Union accaparer par ce biais un nouveau domaine, au détriment des compétences des États membres.

C’est une autre question d’ailleurs que de savoir s’il faut se féliciter de voir l’Union européenne réglementer en la matière. Certes, certains peuvent se dire, s’ils souhaitent voir porté un coup à l’immigration illégale en France, que cela sera peut-être mieux fait par l’application obligatoire en 2027 de ce nouveau texte de l’Union que par une politique nationale qui, entre le laxisme confondant des élus, le poids de la doxa médiatique, et la casuistique des juges, n’aboutit à rien. Pour autant, d’une part, l’Union continue bel et bien, avec le Pacte pour les migrations, de favoriser une immigration légale qui n’est plus depuis longtemps une simple immigration de travail, et, d’autre part, utilise une nouvelle fois une crise – à l’origine de laquelle elle est, au moins partiellement, de par son idéologie – pour augmenter ses compétences.

Quid enfin de l’application du texte ? La gauche lui reproche de violer des engagements internationaux, comme la Convention internationale des droits des enfants ou la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Qu’en diront les juges ? Les fameuses plates-formes de de retour sont-elles compatibles avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, qui interdit l’expulsion d’un ressortissant dans son pays d’origine s’il y risque la mort ou la torture ? Ne risquent-elles pas de devenir des lieux de séjour permanents, et à quels coûts, quand il y a 600 000 décisions de retour par an en Europe ?

Autant d’interrogations qui montrent que les perspectives ouvertes par le vote du 17 juin sont diverses et complexes. Derrière les simplifications trompeuses, il n’est donc pas certain que les réponses soient rapidement données, ni avec la clarté qu’attendent nos concitoyens.