Michel Monier - Le déficit public n’est pas structurel, il est culturel ?

Nous savons, au moins depuis Charles Brooks Dupont-White (1807-1878) et Adolph Wagner (1835-1917) que la dépense publique croît avec le progrès économique, social et démocratique. Sachant cela, nous avons cru les explications savantes des experts ès-comptes publics qui nous parlaient de la part conjoncturelle des déficits et nous disaient la méthode pour stabiliser le déficit primaire. Nous y avons cru, mais la maîtrise de la dépense publique ne s’est traduite ni par une diminution, ni une stabilisation, des déficits structurels (la part conjoncturelle restant soumise aux aléas … conjoncturels).

Les analyses savantes doivent laisser la place à un constat cruel. Sans plus de progrès économique, ni social, ni démocratique, la dépense publique s’emballe. Le déficit que l’on dit structurel est devenu culturel. Si le citoyen-électeur est demandeur d’aides et subventions, l’homo politicus, servi par l’homo fonctionnairus, s’applique à motiver cette demande par une politique de l’offre de prestations sociales toujours enrichie.

Ce serait donc une loi naturelle qui explique l’augmentation continue de la dépense publique. Pour Dupont-White, « Le progrès crée parmi les Hommes des nouveautés morales, politiques et économiques et cet accroissement emporte l’accroissement de la puissance publique ». Wagner précise que « plus l’économie se développe, plus l’État investit dans des infrastructures. Plus le niveau de vie augmente, plus la consommation de biens « supérieurs » s’accroît ». Cette loi naturelle a acquis une force… surnaturelle !

La dépense publique croît à la satisfaction générale même si son augmentation fragilise, peu à peu, le consentement à l’impôt. Face à ce risque d’effritement du consentement à l’impôt, les comptables publics ont su nous acculturer au consentement à la dette. Quand la dette est devenue sujet d’inquiétude, ces experts nous ont enseigné que la dette n’était pas un problème en elle-même : le problème est circonscrit à celui du … service de la dette. C’est le point auquel nous sommes arrivés. Le service de la dette consomme autant de dépense publique qu’un budget de l’Éducation nationale. Le refinancement de la dette oblige à des arbitrages budgétaires et se fait à des taux dont on avait oublié qu’ils ont toujours été dans le champ des possibles.

Les explications savantes qui font distinguer entre déficit structurel et déficit conjoncturel, celles qui nous disent comment stabiliser le déficit primaire (sans qu’il ne le soit jamais), le discours comptable habillé d’un vocabulaire économique (l’élasticité supra unitaire des prélèvements obligatoires au PIB), les approches en comptabilité publique de réalités économiques (PIB réel, PIB potentiel, output gap) n’y ont rien fait. N’oublions pas le mot d’Élie Cohen : « En France on estime que quand on a fait l’ENA, on est un économiste ». L’état des finances publiques s’est continument dégradé, les prélèvements obligatoires ont continument augmenté sans que leur élasticité n’ébranle l’inélasticité à la baisse de la dépense.

La machinerie bloque, il n’y a plus d’huile dans la lampe. Les explications savantes qui ont ambitionné de traiter comptablement les problèmes économiques auront été comme ces îlots de sécurité où se réfugient les imprudents pris par la marée : par très haute marée, ça ne suffit pas. Déficit structurel ou déficit conjoncturel, c’est de déficit dont on parle et les prévisions volontaristes de croissance du PIB qui accompagnent les Lois de Finances et les programmes de stabilisation sont des tours d’illusionnistes.

De circonstance en circonstance, une apparente irrationalité économique des choix politiques s’est affirmée. La dette qui en résulte n’est pas la conséquence de déficits conjoncturels ou structurels : elle est une dette culturelle par nature, elle est l’ADN de l’appareil politico-administratif.

L’apparente irrationalité économique des choix politiques s’explique par la rationalité des choix politiques. Il y a, tout d’abord, la rationalité de l’homo-politicus qui poursuit l’objectif de l’élection puis celui de la réélection : sur le marché des voix, il promet des aides, subventions et interventions publiques en ciblant tel ou tel public espérant son vote ((Schuknecht, 2000 ; Yoo, 1998 ; Blais et Nadeau, 1992). Il y a, ensuite, la stratégie de l’homo fonctionnairus qui maximise les moyens (publics) dont il dispose (Niskanen, 1971 et 1975). La rationalité des deux se rejoint quand un ministre se dit perdant quand « son » budget ne suit pas, a minima, l’inflation et se voit gagnant quand son budget surperforme le taux de croissance.

Les politiques publiques, instruites par l’appareil administratif, ne sont exemptes de veiller à entretenir et faire prospérer « l’outil de production » des services publics. L’électeur, tel ou tel « groupe d’électeurs » y trouve son compte tant l’appareil politico-administratif maîtrise l’art de développer une politique de l’offre de prestations et biens publics dans laquelle chacun trouve « ce qu’il lui faut ».

Il n’y a plus là rien de structurel ni de conjoncturel, il n’y a que du culturel. L’action publique ne vaut que par la dépense. Les infographies de Bercy qui nous disent, avec de beaux dessins, à quoi servent 1000€ d’impôt et cotisations, participent à cette culture de la dépense publique et, donc du déficit autant que les promesses de campagne.

L’homo politicus, l’homo fonctionnairus ne sont rien d’autre que des homo œconomicus, qui poursuivent, chacun, leurs intérêts au motif du service public.

Dans cet environnement culturel, dans cet attachement multiséculaire à un colberto-keynésianisme, il ne suffit pas de débattre du montant de la dette, de la soutenabilité de telle ou telle dépense publique, il ne suffit pas de s’efforcer à des réformes paramétriques ni de passer des « coups de rabots » à la précision chirurgicale.

L’homo politicus et l’homo fonctionnairus ont su développer les outils qui rendent surnaturelle la loi naturelle de l’augmentation de la dépense publique.

Michel Monier, membre du Cercle de recherche et d’analyse de la protection sociale- Think tank CRAPS, ancien DGA de l’Unédic.