Michel Monier - Le discours conventionnel de la Haute fonction publique

Il est de convention de voir dans le modèle social la cause de tous nos maux. Les voix ne manquent pas pour le dénoncer parmi lesquelles celles de la Haute fonction publique. Ces voix diverses s’appliquent à chacune nous alerter, avec quelques variantes dans l’intonation, mais c’est le même discours, le discours conventionnel de la Haute administration, qu’elles nous récitent. Ce discours dénonce le modèle social pour son coût pour les finances publiques. Dans un pays qui a sacralisé la protection sociale et la fonction publique, la voix de la Haute fonction publique porte : « dès l’instant où il est à son poste [le haut fonctionnaire] est censé être doué de l’esprit le plus pénétrant qui soit » (Galbraith, L’ère de l’opulence).

L’attention que porte la Haute fonction publique au modèle social et à sa survie est d’autant plus remarquable qu’il existe, pour les gens du public, nombre de mesures statutaires qui dérogent aux principes généraux de la protection sociale et en alourdissent le coût pour la collectivité, tant pour la santé que pour les retraites. Ces dispositions statutaires et dérogatoires sont, curieusement, absentes du discours conventionnel de la Haute fonction publique. Cet évitement pourrait être un sujet d’interrogation qui, à coup sûr, serait perçu comme du « fonctionnaire bashing ». Laissons donc là les conditions de gestion des fins de carrière, le calcul de la pension de retraite, les jours de carence et la rémunération des arrêts-maladie.

La voix de la Haute fonction publique doit être entendue parce qu’elle exprime le souci d’une dépense publique maîtrisée et, la dépense publique, personne n’est mieux placé pour en apprécier la nécessaire maîtrise. Ces voix qui s’élèvent aujourd’hui, ce sont celles de Hauts fonctionnaires en activité, celles de Hauts fonctionnaires retraités ou honoraires, qui ont observé des décennies de dérives de la dépense publique. Le temps de la prise de conscience semble donc être arrivé et ils nous alertent et disent les recettes pour nous sortir de l’insoutenabilité, non plus de la dépense publique mais de la dette. L’alerte est bien tardive pour qui se souvient de ce rapport de l’OCDE, de 1981, qui nous disait la crise de l’État providence. L’alerte est bien tardive après des décennies de budgets votés en déficit.

Le souci qu’a la Haute fonction publique d’un retour à la maîtrise de la dépense publique, pour tardif qu’il soit n’en est pas moins légitime et doublement légitime. Il l’est, tout d’abord, parce que c’est là la raison d’être de la Haute fonction publique, il l’est aussi plus pragmatiquement, parce que c’est la dépense publique qui finance sa rémunération. La sacralisation de la fonction publique se traduit, chez nous, par le fait que L’esprit le plus pénétrant, que Galbraith reconnaissait aux Hauts fonctionnaires, continue d’habiter les Hauts fonctionnaires retraité et honoraires. Dégagés d’une obligation de réserve et des contraintes d’un déroulement de carrière, ils nous disent aujourd’hui ce qui aurait dû être fait quand ils étaient en fonction.

S’il nous faut écouter la voix de la Haute fonction publique, il faut pour l’entendre la replacer dans son contexte. La Haute fonction publique nous parle depuis un monde qui n’est pas celui du privé-marchand, celui d’un monde qui « consomme du PIB » sans en créer, celui d’un monde qui redistribue du PIB sous la forme de services de protection et de redistribution d’une partie du pouvoir d’achat préalablement prélevé.

Quand la Haute fonction publique alerte sur l’insoutenabilité du modèle social, dont elle est aux marges (ou totalement étrangère si l’on considère l’Assurance chômage), l’hypothèse peut être faite que, les feux mis sur la dépense sociale sont comme les phares qui éblouissent le lapin … qui court alors le risque d’être écrasé.

Éclairer de tous les feux l’insoutenabilité de la dépense sociale, au motif de son poids « en PIB », laisse dans l’angle mort le poids, en PIB, de la formidable administration publique et le paradoxe de ses 5,9 millions d’emplois publics mal alloués. En pourcentage de PIB, le poids de la dépense de retraite (y compris celles des fonctions publiques) et le poids des rémunérations publiques sont du même ordre, respectivement 13 à14% et 12 à13%. Quand le souci est celui des « grosses masses de dépense », il faut donc savoir que 13 à 14 % est une grosse masse et que 12 à 13% ne l’est pas. Les pleins feux portés sur le lapin n’éclairent pas les déterminants de ces dépenses. Occupé à chasser le lapin on ne sait plus que, si les dépenses de retraite et de santé, sont déterminées par le vieillissement, la dépense de rémunération publique est, elle, pilotable par les employeurs publics, sauf à ce qu’ils soient défaillants. Les pleins feux portés sur le lapin-social ne fait plus voir que, ce qui finance la dépense sociale ce sont, encore majoritairement, des cotisations sociales alors que la rémunération des emplois publics, et les retraites publiques sont, elles, financées par l’impôt, que par l’impôt.

Il ne s’agit pas de nier l’impérieuse nécessité de redonner un avenir au modèle social en adaptant ses paramètres, son périmètre et son financement. De la même façon peut-on nier l’impérieuse nécessité de redonner un avenir à l’action publique en limitant son périmètre, en adaptant ses moyens aux gains d’organisation permis par la digitalisation, en la recentrant sur les missions régaliennes et un niveau raisonnable de « premiers secours » ?

De nouvelles réformes du modèle social, dont la seule ambition est comptable et malthusienne, ne suffiront pas à rétablir la situation des finances publiques dont la Haute fonction publique a savamment observé la lente dégradation.

Les comparaisons internationales nourrissent l’argumentaire réformateur de la protection sociale. Les mêmes comparaisons ne sont plus dans la boîte à outil des réformateurs de l’action publique. Pour donner, ici, une idée, l’emploi public c’est 21% de l’emploi total en France, 11% en Allemagne, 14 % en Italie. Si le modèle social français est généreux, que dire du « modèle administratif » ! 21% c’est aussi, magie des chiffres, le poids des rémunérations publiques dans la dépense publique. Pour 1000 € de dépense publique, 200 € sont consommés par l’appareil administratif, 110 € seulement par l’appareil administratif Allemand. Pour 1000 € de prélèvements obligatoires l’administration française en redistribue 800 sous forme de « services » et de prestations monétaires, l’administration allemande en redistribue plus de 10% de plus (après en avoir moins prélevé).

S’il s’agit vraiment de trouver le chemin de la stabilisation de la dette, puis celui de sa diminution, ne faut-il pas que l’on éclaire l’appareil de l’État autant que le lapin-social ? C’est sur ce sujet aussi que l’esprit le plus pénétrant, qui est donc celui de la Haute fonction publique, devrait s’exercer. Mais, la Haute fonction publique est un acteur économique comme les autres : elle optimise, logiquement, ses intérêts économiques. Ni plus ni moins que « l’assisté social », ni plus ni moins que l’entreprise.

Le discours de convention de la Haute fonction publique, garante des comptes publics est, naturellement, aussi un discours en défense de l’appareil de l’État.