Michel Monier - Bercy et les taxes « à la Zucman » !

Bercy est bien plus habile que le professeur Zucman. La Haute administration maîtrise l’art d’inventer des taxes qui ne disent pas leur nom, qui sont neutres pour le taux de prélèvement, qui ne font pas fuir les contribuables qu’elles visent et qui ne participent pas au désendettement.

La technique de l’impôt qui ne dit pas son nom est parfaitement rodée. Elle s’applique aujourd’hui à la dépense d’indemnisation du chômage, aux assurances complémentaires santé. L’exécutif ne désespère pas de l’appliquer aussi aux retraites complémentaires. Dans le cas de l’Unédic, l’État capte 12 milliards sur 4 ans, non pas pour se désendetter ou moins dépenser mais pour se financer hors procédure budgétaire. Ces 12 milliards c’est, au choix : un impôt sur les allocations chômage ou un impôt sur le coût du travail. Dans le cas des mutuelles, la charge de déremboursement par la Sécurité sociale et la Taxe de solidarité additionnelle sont autant d’impôts sur les cotisations des salariés. Rodée et maîtrisée, il est donc aujourd’hui envisagé de l’appliquer aux retraites sous la forme élaborée d’une désindexation.

Si cette hypothèse prospère, la même méthode s’appliquera dans une version habilement sophistiquée. Ce sera non seulement une mesure qui allègerait la charge de la dette mais aussi une mesure sociétale participant à l’équité intergénérationnelle. On oubliera que cette mesure est, avant tout, un palliatif de la suspension de la réforme dite « Borne ». On ne s’étonnera pas qu’ainsi présentée, elle fait payer cette suspension à ceux qui avaient le moins de raison de s’opposer à la réforme…

Un discours massif s’est construit, porté par une partie du personnel politique et par la Haute administration soucieuse, tardivement, de la situation des comptes publics qu’elle a observé se dégrader. Trahissant l’esprit de 1945 qui présidait à la création de l’ENA, les « commis de la République » se sont politisés. Leur discours nous dit l’urgence qu’il y a réduire la dépense sociale. L’urgence est à la mesure du retard mis à en prendre conscience, à la mesure aussi de l’ignorance qui a accueilli, depuis des décennies, les rapports d’Inspections (nombreuses), ceux de Hauts conseils (nombreux), ceux de la Cour des comptes (unique). Leur discours reste celui d’experts de la chose : il ne dit pas qu’il s’agit de réduire l’endettement mais la charge du service de la dette par le moyen de la réduction des prestations sociales.

En abordant la question de la dépense publique, comptablement, par grosses masses, la dépense sociale se présente à l’évidence comme source principale de la dette. L’analyse a toute la valeur de la… simplicité ! La dépense sociale compte pour 56% du total de la dépense publique. En y regardant de plus près, la dépense de retraite compte, elle, pour 45% de la dépense sociale, soit un quart (25%) de la dépense publique. Réduire cette dépense de retraite, dont le déterminant principal est le vieillissement de la population, est donc un enjeux majeur … si l’on refuse, politiquement, le recul proportionné de l’âge de départ à la retraite et si l’on est incapable, au Ministère de l’Économie et à celui de Travail, de travailler à des politiques publiques qui favoriseraient l’augmentation du taux d’emploi. Á défaut de recettes supplémentaires, l’option de réduire les prestations s’impose donc. La logique comptable et malthusienne prévaut !

Le débat ainsi posé éclipse qu’il existe, dans les comptes publics, une autre grosse masse, du même ordre que la dépense de retraite, dont on peut légitimement soupçonner qu’elle n’est pas neutre dans le déficit public structurel. Cette grosse masse, ce sont les rémunérations publiques. Elles comptent pour 22% de la dépense publique. Á trois points près, les rémunérations publiques échappent au couperet budgétaire : vérité en deçà de 25%, erreur au-delà ? Cette frontière ténue entre l’insoutenable et le soutenable ne doit pas faire douter de la pertinence de l’attention portée à la dépense de retraite. En douter, ce serait faire un mauvais procès à la Haute fonction publique qui instruit et documente les politiques publiques. Ce serait ébranler le totem de l’appareil de l’État, qui s’efforce à redresser les finances publiques, et dont il faut, quoi qu’il en coûte, préserver les moyens !

Une mesure de désindexation des retraites s’impose donc aujourd’hui pour alléger le fardeau de la dette. Cette mesure est, en fait, bien autre chose qu’une mesure d’économie. C’est un pas supplémentaire dans le démontage méthodique du modèle du CNR tel que le souhaitait Denis Kessler. C’est un degré franchi dans l’étatisation du système, c’est la promesse faite -mais non dite- aux retraités de demain que leurs retraites seront une variable d’ajustement budgétaire (l’équité intergénérationnelle aura un coût… intergénérationnel).

Cette mesure de désindexation est bien autre chose aussi que ce pas supplémentaire vers l’étatisation de la Protection sociale. C’est un impôt qui, magie des finances publiques, est sans effet sur le taux de prélèvement. Voilà bien quelque chose de bien plus habile qu’une taxe Zucman. La désindexation ne va pas faire fuir les retraités (pas plus que ceux déjà installés dans des pays du Sud fiscalement attrayant), elle bénéficie d’une large assiette, elle peut inciter les plus aisés à « taper » dans leur épargne, elle ne détruit pas l’outil productif. Voilà bien une mesure qui cumule les avantages, dont celui de l’évidente simplicité et qui, en désindexant les seules « grosses retraites », limite le risque politique. Restera à définir le niveau de ces « grosses retraites », exercice qui rend subsidiaire toute logique fiscalo-comptable et fait prévaloir la logique politique.

Captation des excédents de gestion de l’indemnisation du chômage, déremboursement par la Sécurité sociale, taxe de solidarité additionnelle et, demain, désindexation des retraites sont autant de façons polies de « faire du Zucman ». Avec le recul que l’on a sur l’effet de ces mesures sur les finances publiques, il est douteux que la désindexation des retraites aura, elle, un effet tant à la baisse sur le déficit qu’à la baisse sur les cotisations vieillesse (sur cette dernière éventualité Bercy, et certainement la DSS veillent à ce que l’impôt sur les retraites ne soit pas gagé par une « dépense fiscalo-sociale » qui affecterait le financement de la Sécurité sociale). Il y a fort à parier que la moindre dépense de retraite se perdra dans l’extravagante dépense publique.

Pour conclure ici, si cette mesure de désindexation des retraites prospère, il faudra regarder, avec toute la sagesse qu’impose l’exercice, la méthode de fixation du seuil de désindexation. Si l’on est réputé riche avec un revenu de 3000 €, un retraité est-il riche à 90%, 80%, 70% de ces 3000 € et, ceci fixé, bénéficie-t-il de « loyers imputés » qu’il faut alors prendre en compte ? Réside-t-il dans la « diagonale du vide » ou dans une métropole, dans un désert médical ? A-t-il optimisé son patrimoine pour réduire les droits de mutation ? Faisons confiance à la Haute administration pour qu’elle retienne une méthode multicritères (qui pourrait être inspirée de celle qui permettait, lors du Covid, de savoir quels étaient les produits et biens « indispensables » et ceux qui ne l’étaient pas).

Faisons confiance en l’inventivité des « docteurs de Bercy » pour sauver le régime par répartition en le transformant en régime de redistribution !

Michel Monier, membre du Cercle de recherche et d’analyse de la protection sociale, Think tank CRAPS, ancien SGA de l’Unédic.