Fundji Benedict - La France n’est plus gouvernée : l’État français à l’âge du provisoire

Le 23 décembre 2025, deux jours avant Noël, l’Assemblée nationale a adopté une loi spéciale. Le texte tient en quelques articles et son objet est celui-ci : autoriser l’État à lever, à partir du 1er janvier, les impôts déjà existants, afin que les services publics continuent de fonctionner et que la vie de la Nation ne s’interrompe pas. Il n’arbitre rien. Il ne finance aucune priorité, ne tranche aucun conflit, ne fixe aucun cap, ne crée ni ne supprime un seul euro de dépense nouvelle. Il empêche l’arrêt. C’était la deuxième année consécutive que la France entrait dans son exercice budgétaire par ce texte-là — la première loi spéciale avait été promulguée le 20 décembre 2024 —, et dans les deux cas le budget véritable ne fut obtenu qu’en février, sans vote, au terme de motions de censure repoussées.

Huit mois plus tard, le lundi 31 août, Matignon réunissait le gouvernement au grand complet pour préparer le projet de loi de finances qui sera présenté le 30 septembre. Le Premier ministre en avait donné la clef quelques jours plus tôt dans Le Parisien : ses mesures seront, pour beaucoup, « réversibles par la nouvelle majorité qui sortira des urnes ». La phrase n’a rien déclenché. On y a lu la civilité d’un homme qui refuse de lier son successeur, une prudence d’usage à huit mois d’une présidentielle. Je ne la lis pas comme une élégance. Un budget n’est pas un document de gestion parmi d’autres : c’est l’acte par lequel une collectivité s’oblige elle-même, fixe ce qu’elle prélève, ce qu’elle doit et ce qu’elle renonce à faire, et l’inscrit dans une durée qui excède l’exercice, puisque les reconductions, les droits ouverts, les programmes pluriannuels et les intérêts servis font de chaque loi de finances un fragment d’avenir déjà écrit. Annoncer par avance qu’il sera défait ne rend pas le texte modeste, cela le change de nature. Ce n’est plus une obligation, c’est une provision.

On me dira que l’État français gouverne encore, et il faut donner à l’objection tout son poids. Il lève l’impôt, arme, réglemente, indemnise, ferme des frontières, ouvre des écoles, dépense chaque année l’équivalent de plus de la moitié de la richesse produite, et il le fait avec une continuité administrative que beaucoup lui envient. Soit. Mais ce qui s’est défait n’est pas la capacité d’agir : c’est la convertibilité de cette capacité en obligation durable. L’État peut beaucoup ; il ne parvient plus à promettre longtemps. Et comme l’engagement long est ce qui sépare le gouvernement de l’administration, la France se trouve dans cette situation singulière d’un État très actif qui ne produit plus d’avenir.

S’engager n’est ni décider vite ni décider fort. C’est prendre aujourd’hui une décision dont l’effet principal se produira après le mandat de celui qui la prend : un système de retraites, un parc nucléaire, une loi de programmation militaire, un désendettement, une réforme de l’école. Ces décisions ont en commun d’être coûteuses tout de suite et profitables plus tard, ce qui les rend structurellement défavorables à qui les assume ; elles supposent un État capable de faire tenir une obligation contre l’intérêt immédiat de ses propres gouvernants. Or l’horizon effectif de la décision budgétaire française se compte désormais en mois : deux lois spéciales consécutives, deux budgets arrachés en février sans vote, un troisième annoncé comme défaisable huit mois avant le scrutin. La croissance a été nulle au deuxième trimestre après un recul de deux dixièmes au premier, la charge de la dette monte avec les taux, le déficit s’obstine autour de cinq points quel que soit l’attelage — et la ligne que le Premier ministre revendique pour son propre gouvernement tient en un verbe : repousser le désordre. Il l’a écrit encore cet été aux parlementaires, en les avertissant qu’attendre la présidentielle pour voter un budget, « c’est choisir le désordre ». L’adversaire unique est devenu l’interruption, ce qui revient à dire que la continuité est devenue le programme.

L’objection sérieuse viendra d’ailleurs : l’impuissance serait l’état commun des démocraties européennes fragmentées, et la France n’aurait que le sort de ses voisines. Deux cas récents interdisent d’en rester là. Le 18 mars 2025, le Bundestag adoptait par 512 voix contre 206 une révision de la Loi fondamentale excluant du frein à l’endettement les dépenses de défense excédant un point de PIB et créant un fonds spécial de cinq cents milliards d’euros pour les infrastructures et la neutralité climatique, dont les investissements peuvent être autorisés sur douze ans ; le Bundesrat l’entérinait le 21. Une précision s’impose, qui rend le cas plus instructif encore : ce fut le vote du Bundestag sortant, réuni après les élections du 23 février mais avant la constitution de la chambre nouvelle, le 25 mars, où l’AfD et Die Linke disposaient ensemble de 216 sièges sur 630, soit davantage que le tiers de blocage interdisant toute révision constitutionnelle. Une assemblée qui savait ses jours comptés a employé les derniers à lier ses successeurs pour douze ans. Le second cas est bruxellois, et il dit l’inverse avec la même netteté. Entre les élections régionales du 9 juin 2024 et l’accord conclu le 12 février 2026, la Région de Bruxelles-Capitale est restée 613 jours sans gouvernement de plein exercice, administrée par l’équipe installée en juillet 2019 et maintenue en affaires courantes. Les transports ont roulé, les traitements ont été payés, les écoles ont ouvert. Et la Région a fonctionné sur douzièmes provisoires, ses investissements et ses subventions différés ou suspendus, sans trajectoire budgétaire nouvelle — parce que les affaires courantes sont une catégorie juridique et non une image de la lenteur administrative. La jurisprudence du Conseil d’État en fixe le contenu et n’y admet que trois chefs : la gestion journalière, dont le règlement n’implique aucune décision sur la ligne politique à suivre ; les affaires en cours, celles dont la décision achève une procédure régulièrement engagée avant la démission ; les affaires urgentes, celles dont le retard porterait dommage à la collectivité. Rien d’autre. On y termine ce qui était commencé, on y traite ce qui ne peut attendre, on n’y ouvre aucune ligne nouvelle. Ces deux cas n’établissent rien à eux seuls. Ils indiquent que l’administration est séparable du gouvernement, qu’elle peut lui survivre longtemps sans que rien s’écroule, et que la capacité de s’engager ne dépend ni de la solidité des majorités ni de la gravité de la conjoncture.

Cette catégorie mérite qu’on s’y arrête, car elle formule en droit ce que la France ne parvient pas à nommer. Au niveau fédéral belge, elle demeure une construction de pratique et de jurisprudence, sans base écrite. Pour les régions et les communautés, en revanche, le principe est inscrit : l’article 73, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980 prévoit que le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes tant qu’il n’est pas remplacé, et la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises en assure la transposition. Le principe est donc dans le texte, sa délimitation dans la jurisprudence. L’un et l’autre reposent sur la combinaison de deux exigences : la continuité du service public et la responsabilité ministérielle devant le parlement. Tout le mécanisme est là. Un gouvernement démissionnaire garde la charge de faire tourner l’institution, et sa capacité d’engager l’avenir se trouve bornée à proportion de ce qu’il n’est plus contrôlable. La capacité d’engager y décroît à mesure que l’imputabilité s’efface.

La France a procédé à l’inverse : elle a borné le texte et non le pouvoir. La loi spéciale procède de l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances ; elle limite ce que le budget peut contenir, non ce que l’exécutif peut décider, et elle ne qualifie aucun état politique. Le mot est d’ailleurs le même des deux côtés de la frontière et ne désigne pas la même chose : la loi spéciale belge de 1980 borne un gouvernement, la loi spéciale française borne une loi de finances. Le rapprochement n’est donc pas juridique, les deux notions n’ayant ni la même source ni le même objet. Il est fonctionnel, et c’est l’écart qui instruit. À Bruxelles, un régime nommé, borné, dont on sait quand on entre et quand on en sort. En France, le même appauvrissement de la capacité d’engagement, sans nom, sans seuil et sans terme, de sorte que rien n’oblige jamais à constater qu’on y est entré.

Reste à décrire la configuration qui produit cela. On la résume d’ordinaire par la fragmentation du pouvoir — Bruxelles, les juges, les marchés, les collectivités — et l’énumération est exacte à condition de ne pas mettre sur le même plan des contraintes qui n’ont ni la même nature ni, surtout, la même visibilité. Les contraintes de droit limitent le contenu des décisions, parfois sévèrement, mais elles produisent un acte : une directive, un arrêt, une censure, un considérant. On peut les dater, les nommer, les contester ; elles laissent intacte la possibilité de dire qui a empêché quoi. Les contraintes économiques fonctionnent autrement. Le marché obligataire n’interdit rien, il tarifie ; il ne dit pas non, il rend cher, et le renchérissement se répartit ensuite en silence sur l’ensemble des politiques publiques sans qu’aucun document ne porte trace d’une décision. Les contraintes territoriales ajoutent un embarras d’un troisième ordre : la compétence est partagée, l’exécution dépend d’acteurs que l’État finance sans les commander, et l’échec d’une politique nationale peut toujours être imputé à sa mise en œuvre locale comme son succès peut lui être disputé. Il faut enfin compter avec les décisions déjà prises, qui sont le premier codécideur du pays : la dette, les droits acquis, les statuts, les programmes lancés. Elles ne se discutent pas, elles s’exécutent.

Le déplacement décisif n’est donc pas que le pouvoir se soit distribué. Un pouvoir partagé n’est pas une pathologie, c’est la définition d’une démocratie constitutionnelle, et chacune de ces limitations a été voulue, souvent pour d’excellentes raisons. Ce qui a changé, c’est que la distribution de la décision ne s’est accompagnée d’aucune redistribution de la responsabilité. Nous avons dispersé le pouvoir d’agir en conservant un dispositif d’imputation unique, hérité de 1958 et durci par le quinquennat : le président. Kantorowicz a décrit jadis la fiction des deux corps du roi, où le corps politique, immortel et impassible, garantissait la continuité par-delà la fragilité du corps naturel ; la fiction ne dissimulait pas une faiblesse, elle fondait une permanence. Ce que nous connaissons est d’un autre ordre. Le corps symbolique subsiste, intact, à l’Élysée. La capacité décisionnelle a émigré chez des acteurs qui ne répondent devant aucune instance commune. Et la responsabilité continue d’être exigée d’un seul homme, qui ne détient plus qu’une fraction de ce dont il répond. La souveraineté symbolique, la capacité effective et la responsabilité politique se sont dissociées. Là est le foyer de la crise française, et non dans une impuissance qu’il serait facile de réfuter.

Un tel écart entre ce qu’un pouvoir peut et ce qu’il paraît pouvoir ne se maintient pas seul. Il faut le produire, continûment, et l’on y consacre un travail formel considérable dont personne ne tient le compte. Le parvis de l’Hôtel de Matignon, le pupitre, les deux drapeaux, la voix qui rend compte de l’action des dernières semaines ; le séminaire convoqué un lundi de rentrée ; la préfecture, le blouson, les bottes sur les lieux du désastre agricole ; la conférence de presse solennelle et son décompte d’annonces ; la convention citoyenne, qui produit de l’assentiment sans produire d’obligation ; la motion de censure dont chacun connaît l’issue avant le dépôt, et qui ne sert donc pas à renverser mais à enregistrer une position et à dénombrer ceux qui la partagent. Ce n’est pas du théâtre au sens méprisant du mot — Geertz a montré à Bali que la pompe pouvait être l’activité principale d’un État et non son ornement —, et ces formes remplissent une fonction réelle, puisqu’une collectivité qui ne sait plus à qui s’adresser cesse d’être une collectivité politique. Ce qu’on observe est simplement l’inverse de ce qu’on attendrait : à mesure que la décision se dérobe, ces formes ne se relâchent pas, elles s’exécutent avec plus de soin.

Le 49.3 en offre la démonstration la plus nette, à condition de suivre son nom. Son intitulé constitutionnel est l’engagement de responsabilité, et les constituants de 1958 en attendaient un instrument de parlementarisme rationalisé, conçu justement parce qu’ils ne pouvaient présupposer aucune majorité stable : le gouvernement obtenait son texte en plaçant son existence dans la balance, et le risque qu’il courait était réel, puisqu’il suffisait aux députés hostiles de se compter. En 2026, ce risque a changé de nature. La même procédure sert à obtenir un texte dont on constate publiquement qu’aucune majorité cohérente n’était disponible pour l’adopter, et le gouvernement survit non par adhésion mais parce que les oppositions ne parviennent pas à s’accorder pour le renverser — de sorte que son sort ne dépend plus du texte sur lequel il a formellement engagé sa responsabilité. Le mot est resté, l’acte s’est retourné : ce qui nommait l’engagement nomme désormais son absence.

Il existe pourtant un régime dans lequel l’État français décide encore, vite et massivement. 2008, les attentats, le Covid, l’énergie en 2022 ; aujourd’hui la guerre au Proche-Orient, les canicules et le désastre agricole de l’été, les cyberattaques dont le gouvernement a débattu à son séminaire. On y voit d’ordinaire une succession de chocs. C’est un régime institutionnel régulier, et il faut décrire ce qui s’y produit sans le ramener à un mécanisme unique, puisque les quatre ordres de contrainte n’y cèdent ni de la même manière ni pour les mêmes raisons. Le droit ménage des dérogations expresses que personne ne réclamait la veille. Le marché continue d’arbitrer, mais il tarifie autrement, et un endettement jugé impossible six mois plus tôt devient finançable. Les collectivités s’alignent, moins par obligation juridique que parce que le coût politique de la dissidence devient prohibitif. Les engagements antérieurs, eux, ne disparaissent pas : ils cessent d’être opposables avec la même force. Ce qui fait l’événement n’est donc pas une parenté entre ces relâchements, c’est leur simultanéité et leur convergence de sens. La crise est le moment où l’État redevient un décideur identifiable, c’est-à-dire le moment où la responsabilité redevient imputable à quelqu’un. L’État français n’est pas devenu impuissant : il est devenu asymétrique, faible dans l’anticipation, puissant dans la réaction. Personne ne souhaite la crise. Reste qu’on voit mal ce qui, dans cette configuration, apprendrait à l’État à décider sans elle.

Une telle configuration ne reste pas sans effet sur le rapport au vote, et c’est là que se joue la suite. Qu’un électeur perçoive — la question de savoir s’il a raison importe moins qu’on ne le croit, puisque c’est la perception qui commande la conduite — que l’alternance déplace le personnel sans infléchir la trajectoire, et la fonction du suffrage se transforme. Il cesse d’être un mécanisme de délégation, par lequel on confie un pouvoir en vue d’un usage attendu, pour devenir un instrument dont on se sert quand il peut rompre quelque chose et qu’on délaisse quand il ne le peut pas. Les deux derniers scrutins législatifs offrent sur ce point un contraste qu’il faut regarder sans le prendre pour une expérience, puisque entre les deux changent en même temps la dissolution, l’enjeu, la configuration partisane et la mobilisation contre le Rassemblement national. En juin 2022, où le vote suivait la présidentielle et ne pouvait rien renverser, la participation au premier tour tombait à 47,51 %, le plus bas jamais enregistré à un premier tour de législatives. En juin 2024, après une dissolution qui rendait une rupture concevable, elle remontait à 66,71 %, le taux le plus élevé depuis 1997, tandis que le Rassemblement national passait de 4,2 à 9,4 millions de voix. Le même corps électoral, à deux ans d’intervalle, s’est démobilisé puis mobilisé selon que le scrutin paraissait ou non capable de décider. On lit d’ordinaire l’abstention comme un retrait civique ; ces deux chiffres autorisent à la lire aussi comme un jugement porté sur l’utilité de l’instrument. L’hypothèse demande à être éprouvée par ceux dont c’est le métier, et elle ne prouve pas que le vote de rupture soit une lecture exacte de la situation. Elle indique en revanche où réside le péril de 2027, qui n’est pas dans l’identité du vainqueur : quel qu’il soit, il héritera d’une capacité distribuée après avoir fait campagne sur une souveraineté concentrée, et devra choisir à son tour entre l’aveu et le rite.

Il ne s’agit donc pas de restaurer une verticalité perdue, qui n’a jamais existé sous la forme qu’on lui prête. Il s’agirait de rétablir la correspondance entre les trois termes dissociés, ce qui suppose des opérations ingrates et sans profit électoral : nommer les contraintes au lieu de les mettre en scène comme des adversaires extérieurs, établir explicitement qui répond de quoi et devant qui, se doter d’un instrument d’engagement qui survive au cycle électoral. Le Bundestag sortant a montré en mars 2025 que cela peut se faire en trois jours. Encore fallut-il une fenêtre constitutionnelle en train de se refermer : l’exemple prouve que c’est possible, non que la volonté suffise. À défaut, le provisoire continuera, et il n’a rien d’insupportable : il ménage les intérêts, évite les ruptures, laisse chacun en place.

Mais un État qui n’engage plus n’a pas cessé d’engager. Chaque année sans décision ajoute à la dette, aux droits ouverts, aux programmes reconduits, et ces obligations-là courent sur trente ans. Elles ne comportent aucune clause de réversibilité, aucune majorité future ne les défera par un vote, et ceux qui les honoreront n’ont pas été consultés. Le texte adopté deux jours avant Noël portait un nom exact : loi spéciale. Il n’a plus grand-chose de spécial, et il décrit assez bien ce que la France demande désormais à ses institutions — non de choisir un avenir, mais d’empêcher que le présent s’arrête. La France n’a pas cessé de décider pour trente ans. Elle a cessé de le faire par des décisions.