Frédéric Masquelier – Rendre accessible, simplifier la justice administrative… et économiser quatre millions d'euros par an plutôt que de lire à voix haute…

Le diable de l’administration, dans ses lourdeurs et gabegies, se niche dans des détails pouvant remonter loin. Je voudrais plaider une réforme simple qui consisterait à remplacer la lecture intégrale des conclusions de juridictions administratives par leur communication écrite systématique, une brève synthèse orale, et leur publication. Moins de liturgie, plus de justice rendue et compréhensible, tel est le sens de cette proposition.

Chaque année, dans les 42 tribunaux administratifs, les 9 cours administratives d’appel et au Conseil d’État, des magistrats lisent à voix haute, devant des auditoires qui n’excèdent souvent pas quatre ou cinq personnes, des textes qu’ils ont eux-mêmes rédigés et que ces auditoires pourraient parcourir, par écrit, en quatre fois moins de temps. Cette pratique, héritée du XIXᵉ siècle, mobilise l’équivalent d’une quarantaine d’équivalents temps plein et coûte plus de quatre millions d’euros par an à la juridiction administrative. À l’heure où celle-ci ploie sous un contentieux qui croît plus vite que ses moyens — 283 136 affaires jugées par les seuls tribunaux administratifs en 2025, en hausse de 11,3 % sur un an —, le moment est sans doute venu de poser une question simple, presque iconoclaste : faut-il encore lire, dans leur totalité, les conclusions du rapporteur public ? Petit voyage courtelinesque et propositions de modernisation pour une meilleure justice (1)

Un rituel hérité, une question moderne

Le visiteur qui pénètre pour la première fois dans la salle d’audience d’un tribunal administratif est souvent décontenancé. Pas de jurés, pas de témoins, pas de plaidoiries enflammées, pas même, le plus souvent, de parties physiquement présentes. Une chambre — un président, deux assesseurs — entre dans le silence. Un rapporteur lit son rapport. Un rapporteur public lit ses conclusions. Le président donne la parole aux avocats, lorsqu’il y en a, pour quelques observations orales d’ordinaire brèves. L’audience est levée. Si l’on excepte les contentieux d’urgence, c’est ainsi que se déroule en France l’essentiel du procès administratif.

Cette mécanique procédurale, dont nos concitoyens ignorent souvent jusqu’à l’existence, est pourtant le théâtre d’une décision publique d’une importance considérable. C’est devant le juge administratif que se contestent un permis de construire, un refus de titre de séjour, un licenciement de fonctionnaire, un redressement fiscal, une attribution de marché public ou un refus d’aide sociale.

En 2025, ce sont près de 378 000 décisions juridictionnelles administratives qui ont été rendues — davantage, en cumulé, que la totalité des arrêts rendus par toutes les cours d’appel judiciaires de France.

Au cœur de cette mécanique se trouve une figure singulière, le rapporteur public, ancien commissaire du gouvernement jusqu’au décret du 7 janvier 2009. Magistrat administratif intégré à la juridiction sans appartenir à la formation de jugement, il intervient à l’audience pour exposer publiquement son analyse du dossier et proposer une solution. Sa fonction, telle que définie par l’arrêt Gervaise du 10 juillet 1957 et précisée par l’arrêt Esclatine du 29 juillet 1998, est d’exposer les questions que présente à juger chaque recours et de formuler en toute indépendance son appréciation des faits et du droit. Cette analyse, appelée « conclusions », il la lit. Souvent longuement. Parfois de longues dizaines de minutes pour une affaire de moyenne complexité, davantage encore pour les dossiers de principe.

L’apport intellectuel des conclusions à la formation du droit administratif français est immense, et personne ne propose sérieusement de supprimer la fonction. Des conclusions du commissaire Romieu à celles de Bruno Genevois ou de Mattias Guyomar(2). Les noms des grands rapporteurs publics scandent l’histoire du droit administratif moderne. Le débat ouvert ici n’est pas celui de la fonction, intellectuellement essentielle, mais celui de l’oralité de son produit. Entre l’une et l’autre, il y a un pas, que cet article propose de franchir.

Anatomie d’un dialogue à sens unique

Une audience collégiale type, dans un tribunal administratif, dure environ deux heures et examine six à dix dossiers. Pour chacun, la chambre procède selon un rituel codifié : le rapporteur lit un bref rapport de synthèse ; le président donne la parole aux avocats des parties qui le souhaitent ; puis vient le rapporteur public. Là, le temps se dilate. Cinq minutes pour une affaire élémentaire, plus d’une demi-heure pour un litige de principe ; quinze à vingt minutes en moyenne. Rapportée à une audience de deux heures, cette lecture représente environ les deux tiers du temps d’audience.

Ce temps est-il du « temps utile » ? La réponse est nettement plus ambiguë qu’on ne le croit. Depuis le décret du 7 janvier 2009, les parties peuvent connaître, avant l’audience, le « sens » des conclusions du rapporteur public, communiqué deux à sept jours avant par l’intermédiaire de Sagace ou de Télérecours. Cette information, succincte — rejet, annulation, renvoi —, ne révèle pas le détail du raisonnement, mais en donne l’essentiel.

Cette communication préalable, qui constituait la réponse directe à la jurisprudence Kress c. France du 7 juin 2001, a transformé silencieusement la nature de l’audience. Les avocats avertis arrivent désormais en connaissant l’issue probable de leur affaire. Lorsque le sens leur est défavorable, ils savent qu’ils n’ont, en pratique, qu’une seule chance de l’inverser : produire, dans les jours qui suivent l’audience, une note en délibéré qui réponde aux conclusions. Cette pratique, qui s’est généralisée depuis quinze ans, dit beaucoup : la véritable communication entre parties et rapporteur public n’est plus orale, mais écrite.

Les avocats ne « répondent » plus oralement à l’audience aux conclusions qu’ils viennent d’entendre — non par paresse, mais parce que la réponse pertinente exige une analyse écrite, fondée sur le texte complet, qu’ils n’obtiennent qu’après l’audience, et encore uniquement quand le rapporteur public veut bien le leur transmettre.

Autrement dit : la communication écrite des conclusions est déjà la pratique réelle, dans les affaires sérieusement disputées. La lecture orale ne sert plus qu’à les annoncer. Cette dissociation entre la forme officielle du procès — orale — et son contenu effectif — écrit — est le symptôme d’une institution qui n’a pas pris acte de sa propre évolution.

Le coût caché de l’oralité

Les chiffres clés de la juridiction administrative pour 2025, publiés par le Conseil d’État, font apparaître les volumes suivants : outre les 283 136 affaires jugées par les tribunaux administratifs, les 10 693 affaires jugées par le Conseil d’État, 30 605 par les cours administratives d’appel, 53 086 par la Cour nationale du droit d’asile. Toutes ne donnent pas lieu à audience publique : une proportion substantielle — entre 30 % et 50 % devant les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel — est jugée par ordonnance en application de l’article R. 222-1 du code de justice administrative. Pour les affaires inscrites au rôle, l’article R. 732-1-1, issu du décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011, autorise par ailleurs le rapporteur public à se dispenser de conclure dans certaines matières.

À titre d’hypothèse prudente, retenons 10 000 audiences par an, tous niveaux confondus, donnant effectivement lieu à des conclusions lues — chiffre cohérent avec la norme syndicale de vingt audiences par an pour environ 1 265 magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, complétée par les audiences du Conseil d’État et de la CNDA. Acceptons l’estimation, empiriquement observée, selon laquelle la lecture occupe en moyenne 80 minutes par audience. Le calcul s’établit alors : 10 000 audiences × 80 minutes = 13 333 heures de lecture par an. C’est déjà l’équivalent de plus de huit équivalents temps plein de magistrats consacrés exclusivement à lire à voix haute des textes qu’ils ont rédigés.

Mais le rapporteur public n’est jamais seul. Il lit devant un auditoire captif de quatre personnes — trois magistrats du siège et un greffier d’audience — outre lui-même. Soit 13 333 × 4 = 53 332 heures par an pour la formation de jugement et le greffe. Au total, des milliers d’heures inutilement consacrées à la lecture publique de conclusions par ailleurs intégralement rédigées et communicables en quelques secondes. Sur la base de 1 600 heures travaillées par an, cela représente 41 équivalents temps plein.

Quarante et un équivalents temps plein : cela équivaut à un tribunal administratif de taille moyenne entièrement absorbé par cette seule tâche ; la totalité des magistrats de quatre à six chambres collégiales ; environ 3 % des effectifs de magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

Donnée vertigineuse, lorsqu’on prend la peine d’y réfléchir. En valorisation budgétaire — en retenant un coût moyen chargé d’environ 100 000 euros par ETP, conservateur dans la composition réelle d’une audience —, c’est 4,1 millions d’euros par an. Sur la fourchette basse (8 000 audiences), le gain s’établit à 33 ETP et 3,3 millions ; sur la fourchette haute (15 000 audiences), à 62 équivalents temps plein et 6,2 millions.

On discutera toujours telle ou telle hypothèse, mais l’important est ailleurs : il ne s’agit pas de quelques heures marginales, mais de l’équivalent d’un tribunal entier absorbé par la lecture à voix haute.

Rapporté au budget exécuté de la juridiction administrative en 2025, soit 570,6 millions d’euros, cela représente entre 0,6 % et 1,1 % du total. C’est marginal, dira-t-on. C’est marginal, certes, mais pleinement disponible — et il s’agit, de surcroît, de moyens qualifiés, aujourd’hui mobilisés sur une activité dont la valeur ajoutée procédurale est, on l’a vu, très contestable. Concrètement, ce sont plusieurs dizaines de milliers de décisions qui pourraient être rendues plus tôt, sans un euro de dépense publique supplémentaire.

L’équation des délais

Le principal défi de la juridiction administrative française n’est pas la qualité de ses décisions, qui demeure l’une des meilleures d’Europe, mais la rapidité de leur intervention. En 2025, les délais moyens s’établissaient à 9 mois et 19 jours en tribunal administratif, 11 mois et 18 jours en cour administrative d’appel, 6 mois et 27 jours au Conseil d’État. Ces moyennes recouvrent d’importantes disparités : certains contentieux peuvent attendre deux ans avant d’être jugés. Or chaque mois d’attente est un mois durant lequel une situation juridique demeure incertaine.

Que représenteraient 40 équivalents temps plein supplémentaires redéployés sur l’instruction et le jugement ? Un magistrat administratif rapporte en moyenne 250 dossiers par an. Ce chiffre, repris des données publiques de productivité moyenne, vaut comme ordre de grandeur : certains magistrats en traitent davantage, d’autres moins, selon les contentieux. Le redéploiement permettrait donc de traiter 10 250 dossiers supplémentaires, soit environ 3,6 % de la capacité annuelle de jugement en première instance.

À stock d’affaires en instance constant, le délai moyen est inversement proportionnel à la capacité ; sur un délai de 290 jours, la réduction atteindrait 10 à 11 jours. En fourchette haute, 15 à 16 jours. Il ne s’agit évidemment pas d’une mécanique parfaite : les flux d’entrée, la composition des contentieux et les priorités de traitement modulent ces résultats. Mais l’ordre de grandeur demeure : quelques dizaines d’ETP réaffectés, c’est, à l’échelle nationale, une à deux semaines gagnées pour des centaines de milliers de justiciables. Pour un demandeur d’asile, un allocataire social, un contribuable ou un fonctionnaire, dix jours de moins d’attente, ce n’est pas une abstraction statistique : c’est dix jours de vie sans épée de Damoclès.

Une réforme à droit quasi-constant

Avant d’entrer dans le détail, la réforme proposée tient en trois mouvements simples :

• communiquer systématiquement les conclusions par écrit aux parties avant l’audience ;
• remplacer la lecture intégrale par une synthèse orale brève, de l’ordre de cinq minutes ;
• publier les conclusions sur ArianeWeb, sauf exception motivée.

Autrement dit : lire moins, communiquer mieux et publier davantage.

L’audience publique est-elle constitutionnellement protégée ? Ce qui l’est, c’est le droit à un procès équitable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention européenne, qui inclut la publicité des débats. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision nᵒ 2011-629 DC du 12 mai 2011, a expressément validé le principe d’une dispense de conclusions (3). Surtout, le Conseil d’État, dans son arrêt Union syndicale des magistrats administratifs du 28 mars 2013 (nᵒ 357064), a validé le mécanisme de dispense pure et simple de conclusions. Cette double validation est capitale : si l’absence même de conclusions est constitutionnellement licite, leur communication écrite préalable — qui assure aux parties une information bien plus complète et plus contestable que leur seule absence — l’est a fortiori.

La généralisation de la communication écrite, en remplacement de la lecture orale, va même plus loin dans la protection des droits des parties : là où la dispense supprime les conclusions, la communication écrite les conserve, les met à disposition dans un format pleinement opposable, et garantit leur diffusion par publication systématique sur ArianeWeb.

La mise en œuvre ne requiert qu’un décret en Conseil d’État. L’article L. 732-1 du Code de justice administrative, dont le Conseil constitutionnel a admis qu’il pouvait justifier la dispense pure et simple, justifie a fortiori l’aménagement proposé. Aucune modification des systèmes d’information n’est nécessaire — Télérecours et Sagace permettent déjà la communication numérique sécurisée. Le législateur n’a pas besoin d’intervenir, mais il peut en être le catalyseur politique, en posant publiquement la question de l’usage de ces moyens.

Qu’est-ce qui est au juste consubstantiel au procès ?

L’objection la plus fréquente tient à l’oralité, supposée consubstantielle à l’idée même de procès. Elle est sérieuse, mais largement surévaluée s’agissant du contentieux administratif français. La procédure administrative est, depuis ses origines, fondamentalement écrite. La seule véritable oralité de la procédure est, précisément, celle du rapport et des conclusions — c’est-à-dire des magistrats, non des parties. Or les magistrats n’ont pas besoin d’oralité pour communiquer entre eux : le rapport est distribué par écrit avant l’audience, le projet de jugement est rédigé par écrit, et la lecture publique des conclusions ne sert plus à les informer.

L’objection tenant à la publicité de l’audience comme garantie démocratique fondamentale appelle une réponse symétrique. La publicité du procès n’exige pas la lecture orale ; elle exige que les parties et le public puissent connaître l’analyse proposée au juge. Or, dans la pratique actuelle, les conclusions des rapporteurs publics de

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel sont presque toujours uniquement oraux : elles ne sont ni publiées, ni systématiquement communiquées aux parties après l’audience. Elles disparaissent, dans leur immense majorité, dans l’éther procédural.

Nous avons aujourd’hui une publicité de principe, mais une invisibilité de fait. La réforme proposée inverse la logique : moins de liturgie, plus de traces, plus de droit accessible.

L’objection pédagogique — le rapporteur public expliquerait aux parties profanes, en termes accessibles, ce que le droit dit de leur situation — mérite d’être prise au sérieux. Elle plaide non pour le maintien de la lecture intégrale, mais pour le maintien d’une synthèse orale brève, telle que la réforme la prévoit : cinq minutes de présentation orale du sens et des principaux motifs, dans un langage accessible, rempliraient cette fonction mieux qu’une lecture intégrale de quinze ou vingt minutes en langage technique parfois indéchiffrable pour un profane.

L’objection corporatiste, enfin, concerne le statut symbolique du rapporteur public. La valeur intellectuelle des conclusions ne tient pas à leur lecture orale, mais à leur qualité doctrinale. Les grandes conclusions de Romieu, Genevois ou Stahl ne sont pas grandes parce qu’on les a écoutées — combien des juristes qui les citent les ont entendues ? Elles sont grandes parce qu’on les a lues à tête reposée. La généralisation de la publication écrite, loin de diminuer le statut du rapporteur public, l’élèverait : ses analyses, désormais accessibles à tout justiciable et à tout chercheur, gagneraient en visibilité, en postérité doctrinale, et en influence sur le droit positif. Ce qui fait la noblesse de la fonction, ce n’est pas la voix, c’est la pensée. Il serait d’ailleurs paradoxal que la profession la plus attachée à l’écrit — celle qui a bâti le droit administratif français sur des milliers de pages de conclusions publiées au Recueil Lebon — défende sa visibilité par l’oralité. La réforme proposée ne diminue pas le rapporteur public : elle lui donne un lecteur là où il n’avait qu’un auditoire.

Une proposition concrète pour avancer

Pour donner corps à cette analyse, voici la rédaction qui pourrait être donnée aux articles concernés du code de justice administrative.

Article R. 731-7 nouveau (sous réserve de la numérotation disponible) : « Les conclusions du rapporteur public sont communiquées par écrit aux parties et à la formation de jugement, au moins quarante-huit heures avant l’audience, par l’intermédiaire de l’application informatique mentionnée à l’article R. 414-1. Elles sont versées au dossier de procédure. Les parties peuvent y répondre par écrit, soit avant l’audience par mémoire complémentaire, soit, dans les conditions prévues à l’article R. 731-3, par voie de note en délibéré. »

Article R. 732-1 modifié : « Après le rapport, le rapporteur public, lorsque ses conclusions ont été communiquées dans les conditions prévues à l’article R. 731-7, en présente à l’audience une synthèse orale d’une durée maximale de cinq minutes. Il peut, sur sa proposition acceptée par le président de la formation de jugement, en être dispensé. »

Article R. 732-2 modifié : « Les conclusions du rapporteur public sont publiées, dans un délai d’un mois après le prononcé de la décision, sur la base de données ArianeWeb du Conseil d’État, sauf opposition motivée du rapporteur public lui-même. »

Une disposition transitoire prévoirait enfin que la réforme entre en vigueur au 1ᵉʳ janvier 2027 suivant la publication du décret et fasse l’objet d’une évaluation publique dans un délai de dix-huit mois, portant notamment sur les délais de jugement, les ressources mobilisées et la satisfaction des parties. Cette dernière disposition est essentielle : elle met la réforme sous condition d’évaluation et permet, le cas échéant, des ajustements ultérieurs.

Réformer des habitudes est toujours difficile. Réformer une pratique exercée depuis 1831 — date à laquelle furent créées les ordonnances instituant le commissaire du roi, ancêtre du rapporteur public — l’est davantage encore. L’histoire récente de la justice administrative française est pourtant faite de réformes lentes, prudentes mais constantes : retrait du commissaire du gouvernement du délibéré en 2006, changement de dénomination en 2009, communication du sens des conclusions, dispense de conclusions en 2011, dématérialisation progressive de la procédure. À chaque étape, la juridiction administrative a démontré qu’elle pouvait se moderniser sans rien perdre de sa qualité.

La généralisation de la communication écrite des conclusions est la prochaine étape logique de ce mouvement séculaire. Elle libérerait quarante équivalents temps plein et quatre millions d’euros par an. Elle permettrait, par redéploiement, de réduire les délais moyens d’une dizaine de jours au moins. Elle renforcerait la publicité réelle du raisonnement des rapporteurs publics. Elle redonnerait à cette fonction un rôle modernisé, plus pédagogique, et probablement plus prestigieux à terme. Elle ne suppose, juridiquement, qu’un décret en Conseil d’État ; aucune dépense supplémentaire ; aucune suppression de poste. Elle exige, en revanche, un peu d’audace politique et institutionnelle. Le moment, sans doute, est venu de choisir : continuer à consacrer l’équivalent d’un tribunal entier à la lecture d’analyses vouées à s’évanouir, ou affecter ces mêmes moyens au jugement effectif des affaires.

La justice administrative n’a pas besoin de davantage de cérémonial, elle a besoin de davantage de temps pour juger. Lire moins pour juger mieux : telle pourrait être, modestement, la devise de cette réforme.

 

Frédéric Masquelier est avocat, maire de Saint-Raphaël, président d’Esterel Côte d’Azur Agglomération et co-président de la commission Sécurité et prévention de la délinquance de l’Association des maires de France.

(1) Ce texte s’appuie sur les statistiques publiques de la juridiction administrative et sur des hypothèses de charge d’audience issues de la pratique (nombre moyen d’audiences par magistrat, durée enregistrée des conférences). Il ne prétend pas à l’exactitude comptable, mais à un ordre de grandeur robuste, suffisant pour éclairer un choix de politique publique : consacrer des dizaines d’emplois à un rituel oral, ou les réaffecter au jugement des affaires.
(2) Mattias Guyomar est aujourd’hui président de la Cour européenne des droits de l’homme.
(3) « L’arrêt Kress c. France du 7 juin 2001 » a mis en cause la présence du commissaire du gouvernement au délibéré. L’arrêt Martinie c. France du 12 avril 2006 a confirmé cette condamnation. Les réformes successives de 2006 et 2009 — retrait du délibéré, changement de dénomination — ont répondu à ces exigences, et c’est la décision CEDH, Mᵐᵉ Étienne c. France, du 15 septembre 2009 (nᵒ 11396/08), qui a constaté la conformité du dispositif réformé aux exigences de l’article 6 § 1. Sur le plan constitutionnel, le Conseil constitutionnel, dans sa décision nᵒ 2011-629 DC du 12 mai 2011, a expressément validé le principe d’une dispense de conclusions dans certaines matières, selon des critères objectifs.