Eva GESTKOFF - Métaux rares : l’Union européenne, un faiseur de normes qui met en péril son indépendance

À l’heure où l’urgence climatique s’impose comme un impératif planétaire, la transition énergétique occupe désormais une place majeure au sein des politiques publiques contemporaines.

La stratégie de l’Union européenne afin de renforcer son indépendance énergétique repose sur une batterie de réglementations et de directives.

La transformation du modèle actuel est indispensable. À cette fin, les modèles énergétiques doivent basculer vers des technologies dites « vertes » telles que les énergies renouvelables, l’électrification des usages, la mobilité décarbonée.

Remodeler un système de façon théorique est une bonne chose seulement sous réserve que cette approche débouche sur de nouvelles pratiques.

L’Union européenne est détentrice d’un arsenal législatif et stratégique unique (paquet « Fit for 55 », MACF/CBAM, CRMA). Ces dispositifs permettent d’instaurer un cadre clair, précis et ambitieux.

L’UE a ainsi construit un édifice réglementaire qu’elle a étendu à la sécurisation des matières premières critiques, indispensables à la transition énergétique, manifestant ainsi une réelle volonté politique.

Pour autant la densité réglementaire ne suffit pas à lever les contraintes matérielles. En effet, trois ans après l’adoption du CRMA (Critical Raw Materials Act) et alors que l’horizon 2030 approche, la Cour des comptes européenne a dressé un constat clair et sans appel : « la situation est grave tant nous dépendons aujourd’hui d’une poignée de pays tiers pour l’approvisionnement de ces matières. »

L’horizon 2030 dont on entend souvent parler n’est juridiquement pas contraignant. C’est un délai inscrit dans le règlement (UE) 2024/1252 (CRMA) avec des objectifs précis pour l’UE de sortir de sa dépendance énergétique. En effet, 10 % d’extraction, 40 % de transformation, 25 % de recyclage. La Cour des comptes européennes, dans ses analyses, reste prudente et peu confiante quant à ce délai qui paraît court et trop ambitieux.

Entendons : les dispositifs normatifs de l’UE n’organisent en rien la base matérielle de la transition. Afin de construire un tel socle, il convient d’adopter une ligne stratégique et opérationnelle claire. Ce qui n’est manifestement pas le cas à ce stade.

De ce point de vue, l’exemple de la Chine apporte des enseignements explicites sur les conditions de création d’une chaîne de valeur : cette dernière en effet ne résulte pas d’un héritage géologique ou d’un dispositif législatif tentaculaire. Elle découle d’une politique industrielle volontariste menée depuis plus de 40 ans. Cette dynamique s’inscrit dans une stratégie globale d’« insertion commerciale comme catalyseur de développement », pour reprendre la formule du CEPII (Centre d’Études Prospectives d’Informations Internationales), combinée à un objectif de montée en puissance en gamme technologique, formalisée en 2015 par le plan « Made in China 2025 ». Ce plan est un indéniable succès. La Chine est devenue leader mondial dans six secteurs clés sur dix qui ont été identifiés en 2015. Véhicules aériens autonomes, panneaux solaires (80% de la production mondiale), graphène, trains à grande vitesse, GNL, véhicules électriques (batteries au lithium).

Comparativement, l’ambition normative européenne parait déconnectée des réalités. Cette ambition et la réalité de ses bases matérielles témoignent d’une asymétrie structurelle profonde, qui se manifeste à la fois dans l’externalisation involontaire des coûts environnementaux de la transition écologique mais également dans les limites du concept d’« autonomie stratégique ouverte. »

Encore une fois, en Europe, le Pacte vert (ensemble d’initiatives politiques européennes) ambitionne de découpler la croissance économique de l’utilisation des ressources et fixe un cap de zéro émission nette en 2050. Bel objectif mais bien peu conforme à la réalité car entre 1970 et 2017, l’extraction annuelle mondiale de matériaux a triplé.

Ce n’est pas l’ambition climatique qui pose un problème, ni même la qualité technique des instruments réglementaires déployés. C’est leur articulation avec une base industrielle. L’Union européenne ne dispose pas de leviers institutionnels suffisants pour la (re)construire.

Mario Draghi, dans son rapport de septembre 2024, a souligné que « si l’Europe ne parvient pas à devenir plus productive, nous serons contraints de faire des choix. « Nous ne pourrons pas devenir à la fois un leader des nouvelles technologies, un modèle de responsabilité climatique et un acteur indépendant sur la scène mondiale. »

Un autre rapport fondamental sur l’approfondissement du marché intérieur publié en avril 2024 par Enrico Letta a rendu des conclusions qui ont été prolongées par le rapport Draghi. Le rapport « Letta » insiste sur la nécessité d’achever l’union des marchés des capitaux et de mutualiser certains efforts de financement pour soutenir l’adaptation industrielle.

Ces deux rapports convergent tant sur le marché intérieur (Letta) que sur la compétitivité (Draghi). Les deux textes débouchent sur une conclusion implicitement identique : l’enjeu matériel est incontournable.

L’Union européenne s’est dotée en l’espace de cinq ans d’un cadre normatif qui est dense et cohérent : le Pacte vert pour l’Europe, qui fixe son horizon politique ; la loi européenne sur le climat, lui conférant sa portée juridique ; le paquet « Fit for 55 », qui constitue les éléments sectoriels indispensables ; le plan REPowerEU, qui articule la sécurité énergétique post-2022, le MACF (mécanisme d’ajustement carbone aux frontières), qui en projette les standards, et le CRMA (Critical Raw Materials Act), qui tente d’instaurer et de construire une base matérielle.

Si aucune autre puissance dans le monde ne dispose d’un tel arsenal législatif, ces stratégies se heurtent néanmoins à une base matérielle quasiment inexistante.

L’Union européenne peut légiférer sur le climat, pas pour l’industrie. Elle peut tarifer le carbone mais ne peut imposer une politique minérale commune. Elle peut conclure des partenariats avec des pays tiers, elle ne peut investir directement dans la construction de leur appareil productif. C’est là où le bât blesse.

C’est indéniablement sur cet écart que repose le paradoxe central de la souveraineté européenne par la norme.

L’ambition normative de l’UE exacerbe structurellement sa dépendance : en accélérant la transition vers des technologies bas-carbone, la demande en métaux critiques s’accroît considérablement. De telles technologies demandent des capacités d’extraction, de raffinage et des chaînes de logistique importantes. L’Union européenne n’en maîtrise aucune.

La multiplication des objectifs climatiques – 45 % d’énergies renouvelables, neutralité carbone d’ici 2050, fin des ventes de véhicules thermiques neufs en 2035 – exige des approvisionnements colossaux en lithium, cobalt, néodyme, dysprosium, tungstène et étain. Tous ces métaux, hors étain, sont officiellement classés comme critiques et stratégiques.

Ces besoins sont concentrés dans les chaînes de valeur dominées par la Chine à plus de 60 % pour l’extraction et plus de 80 % pour le raffinage. Ils ne pourront jamais être satisfaits sans un renforcement concret et massif de la politique industrielle et de la diplomatie des ressources.

Faute de cet effort, le Pacte vert risque de devenir, selon la formule de Guillaume Pitron, une « illusion verte » et « un projet d’émancipation carbone qui déplace la dépendance sans la réduire. » Autant dire une équation impossible…

Eva GESTKOFF—PODZIOUBAN, Analyste stratégique et chargée de veille.