Brice Soccol – Le pari de l’État territorial

Tribune de Brice Soccol, politologue et essayiste, auteur de « L’écharpe et les tempêtes » (coécrit avec Frédéric Dabi, Éditions de l’Aube).

Dans les débats contemporains sur la crise démocratique et à quelques mois des élections présidentielles, – la défiance envers les institutions ou encore la fragmentation territoriale du pays –, une figure demeure paradoxalement absente du débat public : le préfet. Rarement médiatique, souvent réduit dans l’imaginaire collectif à un cérémonial républicain ou à la seule gestion des crises, il reste pourtant l’un des piliers les plus singuliers de l’État territorial.

Cette discrétion contraste avec l’importance réelle de la fonction. Créée par Napoléon Bonaparte en février 1800, l’institution préfectorale repose sur une idée simple : l’État doit être présent partout, avec le même visage, la même continuité et la même autorité. Le préfet n’est pas le représentant des territoires auprès du pouvoir central ; il est le représentant du pouvoir central dans les territoires. Cette nuance dit beaucoup de l’histoire politique française. Dans un pays construit autour d’un État historiquement fort et centralisateur, le préfet est longtemps apparu comme le garant de l’unité nationale. Chateaubriand parlait des préfets comme des « empereurs au petit pied ». Alexis de Tocqueville voyait déjà dans cette administration territoriale centralisée l’une des grandes singularités françaises. Deux siècles plus tard, la question n’est plus de savoir si cette institution appartient au passé, mais plutôt de comprendre pourquoi elle demeure indispensable.

Depuis quarante ans, tout semblait annoncer l’effacement progressif de l’État territorial. Les grandes lois de décentralisation de 1982 devaient ouvrir une nouvelle ère : celle d’un partage plus équilibré des compétences entre l’État et les collectivités locales. Les régions ont acquis de nouvelles responsabilités, les départements se sont affirmés, les intercommunalités et les métropoles sont devenues des acteurs majeurs de l’action publique. À chaque réforme territoriale, une même prophétie ressurgit : celle de l’affaiblissement progressif du préfet, considéré comme une survivance jacobine condamnée par l’histoire. Pourtant, cette disparition n’a jamais eu lieu. Mieux : chaque crise majeure rappelle brutalement le rôle central de l’État territorial. Les attentats de 2015, le mouvement des « gilets jaunes », la pandémie de Covid-19, les émeutes urbaines ou encore les catastrophes climatiques ont remis les préfets au cœur du dispositif républicain. Dans les moments de tension, la société française continue instinctivement de se tourner vers l’État. Et sur le terrain, cet État prend le visage du préfet.

Ce paradoxe mérite d’être interrogé. Il révèle en effet une réalité plus profonde : la défiance envers l’État ne vient pas d’un excès de présence publique, mais souvent d’une impression inverse — celle d’un État devenu illisible, fragmenté et parfois impuissant.

Depuis plusieurs décennies, les réformes administratives à la sémantique « barbare » se succèdent à un rythme soutenu. Décentralisation, déconcentration, RéATE, montée en puissance des agences, multiplication des appels à projets, contractualisation : l’organisation territoriale française est devenue d’une extrême complexité. Pour les élus locaux comme pour les citoyens, l’identification du bon interlocuteur public relève parfois du parcours d’obstacles.

La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR) avait pourtant posé un principe fondamental : « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État ». Trente ans plus tard, cette articulation apparaît fragilisée. Dans de nombreux territoires, les élus dénoncent une ingénierie publique insuffisante, un contrôle de légalité perçu comme trop tatillon, des procédures normatives excessivement lourdes ou encore des agences nationales jugées éloignées des réalités locales. À mesure que l’État s’est « agencifié », il s’est aussi dispersé. L’épidémie de Covid-19 a servi de révélateur brutal de cette fragmentation administrative. Entre les préfectures, les agences régionales de santé, les rectorats, les collectivités et les opérateurs publics, les circuits de décision sont parfois apparus contradictoires. Beaucoup de maires ont eu le sentiment de découvrir des décisions déjà prises sans concertation préalable.

Et pourtant, dans cette même période, une relation a retrouvé toute sa pertinence : le couple maire-préfet. La crise sanitaire a démontré la force d’un circuit décisionnel court, fondé sur la confiance, la connaissance fine du terrain et la capacité d’adaptation locale. Comme le soulignait Jean Castex en 2021, « le couple maire-préfet, c’est l’alliance de l’État territorial et des élus du territoire ». Cette relation constitue probablement l’une des clés de la réorganisation administrative dont la France a aujourd’hui besoin. Car la question centrale n’est plus celle d’un « big bang » territorial supplémentaire. Les Français ne réclament pas une nouvelle réforme institutionnelle illisible ; ils demandent une action publique plus simple, plus efficace et plus proche. La restauration de la confiance dans l’État passe donc d’abord par une clarification de son rôle dans les territoires.

L’État doit assumer pleinement ses missions régaliennes : sécurité, justice, gestion des crises, contrôle des fraudes, cohésion nationale. Les enquêtes conduites auprès des élus locaux montrent d’ailleurs que c’est précisément dans ces domaines que l’attente envers l’État demeure la plus forte. Mais cette réaffirmation du régalien ne signifie pas un retour au centralisme administratif. Au contraire, elle suppose un changement profond de culture publique fondé sur plusieurs principes.

Le premier est celui de subsidiarité. Défini par le Sénat comme un « principe de proximité », il consiste à organiser les politiques publiques à l’échelon le plus proche du citoyen dès lors que cela demeure compatible avec l’efficacité de l’action publique. La commune doit être préférée au département, le département à la région, la région à l’État, chaque fois que cela est pertinent. Or, malgré quarante années de décentralisation, ce principe demeure imparfaitement appliqué. La multiplication des normes nationales continue de rigidifier l’action locale.

Le second principe est celui de différenciation territoriale. La France demeure marquée par une tradition égalitaire qui a longtemps conduit à appliquer partout les mêmes règles, indépendamment des réalités locales. Pourtant, les besoins d’une métropole, d’une zone rurale ou d’un territoire ultramarin ne sont pas identiques. Le droit de dérogation accordé aux préfets depuis le décret du 8 avril 2020 constitue à cet égard une évolution importante. Il a permis d’adapter certaines normes réglementaires aux réalités du terrain dans des domaines aussi variés que l’urbanisme, l’environnement ou les aides publiques. Un État moderne ne peut plus être un État uniforme ; il doit être capable d’adapter ses réponses aux réalités territoriales.

Le troisième enjeu est celui de la contractualisation. Depuis plusieurs années, les relations entre l’État et les collectivités reposent de plus en plus sur des contrats : Action Cœur de Ville, Territoires d’industrie, contrats de transition écologique, pactes territoriaux, programmes de revitalisation rurale. Cette méthode présente un avantage décisif : elle substitue à une logique verticale de prescription une logique de partenariat. Les élus locaux préfèrent largement cette approche aux appels à projets, souvent vécus comme technocratiques et favorisant les collectivités déjà les mieux dotées en ingénierie administrative.

Le préfet du XXIᵉ siècle n’est plus seulement un administrateur chargé d’appliquer des instructions venues de Paris. Il devient un coordinateur, un médiateur, parfois même un « gestionnaire de complexité territoriale ». Le préfet est aujourd’hui l’un des rares acteurs capables de faire dialoguer les multiples composantes de l’action publique : administrations déconcentrées, collectivités territoriales, opérateurs de l’État, associations, acteurs économiques et services de sécurité. Son rôle est de « créer des ponts entre les mondes », pour reprendre les mots de la philosophe Gabrielle Halpern ; autrement dit, de faire œuvre d’« hybridation ».

Encore faut-il lui en donner les moyens. La multiplication des opérateurs nationaux — ARS, ADEME, OFB, ANCT, agences de l’eau — a certes permis de développer des expertises techniques, mais elle a aussi contribué à disperser les centres de décision. Certaines administrations stratégiques — santé, finances publiques, éducation — échappent largement à l’autorité préfectorale. Cette fragmentation nuit à la lisibilité et à l’efficacité de l’action publique. Elle alimente aussi la défiance démocratique et contribue à nourrir le populisme. La multiplicité, par exemple, des acteurs impliqués dans la politique publique de protection de l’enfance contribue à son échec. Lorsqu’un maire reçoit des injonctions contradictoires de plusieurs administrations ou agences, c’est l’autorité publique elle-même qui se fragilise. Le citoyen, comme l’élu local, peine désormais à identifier qui décide réellement.

Alors que les élus attendaient un « grand acte de décentralisation » promis par le Premier ministre, un projet de loi technique « État local » simplifiant et clarifiant l’action de l’État dans les territoires est proposé aux parlementaires. Nous sommes loin des préconisations du Sénat sur la territorialisation de la politique du logement, l’inscription du principe de différenciation dans la Constitution, ou encore le renforcement de l’autonomie fiscale des collectivités. Mais l’urgence n’est-elle pas en effet de reconstruire une cohérence territoriale de l’action publique au service de nos concitoyens ?

La confiance démocratique repose d’abord sur une idée simple : savoir qui agit, qui décide et qui est responsable. Le drame de Fleurance nous rappelle qu’au-delà d’être « un fait de société » comme le rappelait son maire, c’est un fait politique ! La question n’est évidemment pas pour une majorité de Français la démission du ministre de la Justice, mais la mise en œuvre enfin d’une nouvelle organisation de l’État visant à renforcer la lutte contre les violences faites aux enfants !

Or, la France souffre aujourd’hui d’un paradoxe. Les citoyens attendent énormément de l’État — protection, sécurité, continuité des services publics — tout en exprimant une défiance croissante envers les institutions. Cette contradiction s’explique en partie par la perte de lisibilité du fonctionnement administratif. Le préfet demeure pourtant l’un des derniers points de contact concrets entre l’État et les territoires. Dans de nombreuses villes moyennes ou zones rurales, la préfecture et la sous-préfecture restent l’un des derniers symboles visibles de la présence républicaine. Alors que des gares, des maternités ou des trésoreries ferment, le représentant de l’État conserve une fonction symbolique essentielle : celle d’un lien entre le territoire et la nation. Cette dimension explique sans doute pourquoi l’institution préfectorale résiste à toutes les alternances et à toutes les réformes.

Elle révèle aussi une singularité française profonde. Là où beaucoup de démocraties européennes ont privilégié des modèles davantage fédéraux ou régionalisés, la France continue de considérer qu’il doit toujours exister quelque part un représentant direct de la République capable d’assurer l’unité du pays. Cette conception relève d’une culture politique ancienne, héritée à la fois de la Révolution française et de la construction de l’État moderne. Mais loin d’être dépassée, elle pourrait redevenir centrale dans les années à venir. Les crises climatiques, sanitaires, sécuritaires ou sociales exigent des capacités de coordination rapides et puissantes. Face à ces défis, beaucoup de démocraties redécouvrent l’importance d’un État stratège capable d’agir sur l’ensemble du territoire.

À quelques mois de l’élection présidentielle, alors que vont s’entrechoquer les récits politiques sur l’unité d’un pays traversé par les fractures territoriales et sociales, la confiance démocratique et l’autorité de l’État, ne serait-il pas nécessaire de faire enfin le pari de l’État territorial ?