Gérald Arboit - Vingt ans sans récit : L’Europe entre sédimentation administrative et retour de la géopolitique

Vingt années se sont écoulées depuis que les Français, le 29 mai 2005, puis les Néerlandais, trois jours plus tard, ont refusé par référendum de ratifier le traité établissant une Constitution pour l’Europe. L’épisode n’a guère quitté les commentaires spécialisés depuis lors, mais toujours comme un accident de parcours vite absorbé par la suite des traités, un soubresaut sans conséquence durable sur une intégration que l’on suppose linéaire par nature. Pourtant, ce n’est pas seulement un contretemps dans la marche vers une Union européenne toujours plus étroite, mais bien l’ouverture d’une parenthèse — c’est-à-dire un changement de nature, et non seulement de rythme, dans la façon dont l’Europe politique se construit. Il ne s’agit pas de raconter ici une énième histoire des traités. Au contraire, c’est une histoire de la volonté qui va apparaître. De sa présence entre 1950 et 2005, de son évanouissement pendant vingt ans, et des conditions, aujourd’hui réunies par un retour brutal de la géopolitique de sa possible réapparition. Trois moments scandent cette histoire, qui n’ont pas la même durée mais qui obéissent chacun à une logique propre : un demi-siècle d’approfondissement porté par une volonté que l’on peut nommer, vingt années de sédimentation administrative qui continuent de produire des instruments sans plus les adosser à un projet, et un présent où le retour de la contrainte géopolitique repose, sans encore la résoudre, la question que 2005 avait laissée en suspens.

La construction européenne : une politique de l’approfondissement (1950-2005)

En 1849, devant le Congrès de la paix réuni à Paris, Victor Hugo appelait de ses vœux la constitution des « États-Unis d’Europe », où les boulets de canon seraient remplacés par les bulletins de vote. La formule est restée longtemps un horizon rhétorique plus qu’un programme. Elle a néanmoins fourni, pendant près d’un siècle, le seul vocabulaire disponible pour désigner ce que l’on ne savait pas encore construire. Il faut attendre l’entre-deux-guerres pour qu’un premier acteur lui donne une consistance économique : l’industriel luxembourgeois Émile Mayrisch, qui fonde en 1926 le Comité franco-allemand d’information et de documentation, pariant sur les intérêts sidérurgiques croisés de la France et de l’Allemagne pour préparer, par en bas et hors de toute diplomatie d’État, une réconciliation que les chancelleries ne savaient pas encore négocier entre elles. L’entreprise ne survit pas à la décennie suivante, mais elle a démontré ce qu’aucune conférence internationale n’était parvenue à établir : que des intérêts matériels partagés pouvaient précéder, et non seulement suivre, une réconciliation politique.

C’est de ce précédent, plus que des traités de Westphalie ou du Pacte de la Société des Nations, que procède la méthode que Jean Monnet met en œuvre après 1950. La déclaration Schuman du 9 mai de cette année-là ne propose pas un plan d’ensemble pour l’Europe. Elle propose de mettre en commun, entre six États, la production de charbon et d’acier, sous l’autorité d’une Haute Autorité supranationale, en pariant sur le fait que cette solidarité de fait rendrait, selon les mots mêmes de la déclaration, la guerre entre la France et l’Allemagne « non seulement impensable, mais matériellement impossible ». La méthode Monnet tient tout entière dans ce choix : ne pas décréter l’Europe, mais construire sur l’existant, secteur par secteur, en misant sur l’engrenage — ce que la théorie néofonctionnaliste, formulée quelques années plus tard par Ernst Haas, appellera le spillover — pour que l’intégration d’un domaine appelle, presque mécaniquement, celle du suivant. Ce choix n’a rien d’anodin pour un homme dont toute la carrière antérieure, du Commissariat général au Plan à la coordination interalliée des deux guerres mondiales, l’avait habitué à penser en termes d’administration plus que de doctrine : la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), organe supranational dont les décisions s’imposent directement aux entreprises sans transiter par les gouvernements, est déjà, en 1951, un pari sur l’efficacité de l’instrument autant que sur la conviction politique. Hugo fournissait l’horizon ; Mayrisch, la preuve que des acteurs privés pouvaient l’anticiper par les faits ; Monnet, la méthode qui allait le rendre praticable par les États eux-mêmes.

Les deux voies de l’approfondissement

Cette méthode se déploie, entre 1950 et 2005, sur deux voies qui progressent longtemps sans se rencontrer. La première, dite communautaire, est la plus connue. Instituée par le traité de Paris de 1951, la CECA applique à l’échelle continentale l’intuition de Mayrisch. La Communauté économique européenne (CEE), créée par les traités de Rome de 1957, l’étend à l’ensemble des échanges de biens entre les Six (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas). Le marché unique, promis par l’Acte unique européen de 1986 et son échéance de 1992, en parachève l’intégration matérielle en supprimant les entraves non tarifaires que le seul désarmement douanier n’avait pas suffi à lever. L’euro, enfin, décidé à Maastricht en 1992, selon des critères de convergence aussi politiques que stricts, mis en circulation fiduciaire dix ans plus tard, en constitue l’aboutissement monétaire. Cette voie a ceci de particulier qu’elle avance par transferts de compétences vers des institutions communes — Commission, Cour de justice, Banque centrale — et qu’elle engage, en principe, l’ensemble des États membres. On notera cependant, et il faudra y revenir, que l’euro lui-même n’a jamais rassemblé tous les membres de l’Union : le Royaume-Uni et le Danemark en obtiennent l’exemption dès l’origine, quand plusieurs États d’Europe centrale et orientale en restent aujourd’hui encore à distance sans que cela n’affecte leur statut de membre à part entière.

La seconde voie, politique, est plus heurtée, et se construit davantage par échecs surmontés que par succès linéaires. La Communauté européenne de défense, proposée par René Pleven dès octobre 1950 et censée doter l’Europe d’une armée intégrée sous commandement commun — solution imaginée pour permettre le réarmement de l’Allemagne fédérale sans en faire porter à la seule Bundeswehr le risque politique —, est signée par les Six en mai 1952, ratifiée par cinq d’entre eux, puis rejetée le 30 août 1954 par l’Assemblée nationale française, qui refuse même d’en débattre sur le fond. La question allemande se règle par la volonté américaine au sein de l’Alliance atlantique, L’Union de l’Europe occidentale (UEO), réformée la même année par les accords de Paris, structure de dialogue intereuropéen plus que d’action, longtemps mise en sommeil avant que l’échec, en novembre 1981, du plan Genscher-Colombo — qui visait à étendre aux questions de défense la coopération politique européenne alors circonscrite à la diplomatie — ne pousse plusieurs capitales à rouvrir ce cadre délaissé. De cette relance sort la déclaration de Rome du 27 octobre 1984, laquelle fixe l’objectif d’une identité européenne de sécurité et de défense sans en préciser encore les moyens. Naissent ensuite, dans les années 1990, les missions dites de Petersberg — humanitaires, de maintien de la paix, de gestion de crise —, définies en juin 1992, et le centre satellitaire de Torrejón, près de Madrid, dont la création est décidée non à Bruxelles mais au conseil de l’UEO tenu à Vianden, au Luxembourg, en 1991 : retour discret, quarante ans après Mayrisch, du Grand-Duché comme lieu d’où partent des décisions dont la portée dépasse très largement le pays lui-même.

En décembre 1998, le sommet de Saint-Malo, étape importante de la construction européenne de la Défense, n’est qu’une déclaration franco-britannique : Jacques Chirac et Tony Blair y actent, à deux et sans mandat des autres capitales, la conviction que l’Union doit se doter d’une capacité militaire autonome, capable d’agir y compris là où l’OTAN ne le souhaite pas. La surprise de Saint-Malo tient précisément à ceci qu’une initiative bilatérale, entre les deux seules puissances militaires significatives du continent, produise un effet d’entraînement européen qu’aucune négociation à Quinze n’était parvenue à produire seule. Ce mécanisme n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel dans l’histoire de la construction européenne : les accords de Schengen, en 1985, n’avaient rassemblé que cinq signataires — la France, l’Allemagne fédérale, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg — hors de tout cadre communautaire, avant d’être intégrés au droit de l’Union par le traité d’Amsterdam de 1997 ; le traité de Prüm, signé en 2005 par sept États dont, une fois encore, le Luxembourg, suit un chemin identique en étant absorbé dans le droit européen dès 2008. L’approfondissement politique de l’Europe a ainsi presque toujours procédé par avant-gardes, qui légalisent après coup ce qu’elles ont initié seules — un principe que les traités finiront par consacrer explicitement sous le nom de « coopérations renforcées », puis, pour la seule défense, sous celui de « coopération structurée permanente ».

De Saint-Malo procèdent la nomination de l’ancien secrétaire général de l’OTAN, Javier Solana, comme premier haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune en 1999 — cumulant, fait rarement souligné, la fonction de secrétaire général de l’UEO —, puis la définition d’une politique européenne de sécurité et de défense adossée directement à l’Union, dont les moyens de l’UEO lui sont progressivement transférés jusqu’à la dissolution de cette dernière en 2011. Solana fait adopter, en décembre 2003, la première Stratégie européenne de sécurité, Une Europe sûre dans un monde meilleur : c’est le seul texte de cette période à formuler, au nom de l’Union tout entière, une analyse des menaces et une doctrine d’emploi de ses moyens — un récit stratégique, au sens propre, dont ni la Stratégie globale de 2016 ni la Boussole stratégique de 2022, plus consensuelles et plus prudentes l’une comme l’autre, ne retrouveront tout à fait l’ambition initiale. C’est cette convergence entre les deux voies — la communautaire, qui avait donné à l’Europe un marché et une monnaie, et la politique, qui lui donnait des instruments encore balbutiants d’action extérieure — que la Convention sur l’avenir de l’Europe, réunie de 2002 à 2003 sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, tente de mettre en cohérence dans un texte unique. Le traité constitutionnel qui en sort en 2004 n’est donc pas un traité de plus : il ambitionne de donner à cinquante ans d’intégration sectorielle une architecture politique unifiée — un texte unique remplaçant l’empilement des traités antérieurs, une personnalité juridique pour l’Union, un ministre des affaires étrangères, des symboles enfin officialisés. Son échec, en 2005, ne clôt pas cette ambition ; il en interrompt seulement l’expression.

Les deux campagnes référendaires de 2005 méritent, à ce titre, d’être rappelées dans leur diversité plutôt que réduites à un seul motif. En France, le débat mêle des réticences de nature très différente — crainte d’une libéralisation excessive incarnée par le projet de directive sur les services, inquiétude devant la perspective d’un élargissement à la Turquie, refus plus général d’un texte jugé trop technique pour être soumis à référendum — sans qu’aucune de ces objections ne recoupe entièrement les autres. Aux Pays-Bas, ce sont plutôt des considérations de souveraineté budgétaire et d’identité nationale qui dominent la campagne du « non ». Ce qui frappe, rétrospectivement, n’est donc pas l’existence d’un rejet massif et univoque du projet européen, mais la difficulté, déjà là, à faire tenir dans un seul texte constitutionnel des attentes aussi disparates — difficulté que le traité de Lisbonne réglera non pas en les conciliant, mais en les escamotant.

2005 : la grande parenthèse

La Constitution européenne échoue par deux référendums, le français le 29 mai et le néerlandais le 1^er juin 2005, à des majorités qui ne laissent guère de doute sur le rejet — 54,7 % et 61,8 % des suffrages exprimés. Ce qui suit n’est pas un arrêt : l’Union continue de fonctionner, de s’élargir — la Bulgarie et la Roumanie la rejoignent dès 2007 —, de légiférer. C’est un changement de logique. Celle qui avait présidé, avec ses échecs et ses relances, à cinquante ans d’approfondissement cède la place à une autre, dans laquelle les instruments continuent de se multiplier sans qu’aucun projet politique ne vienne plus les unifier.

Le traité de Lisbonne, signé en décembre 2007 et entré en vigueur en décembre 2009, reprend l’essentiel du contenu constitutionnel — la personnalité juridique unique, le haut représentant, le service diplomatique commun, l’extension du vote à la majorité qualifiée —, mais en abandonne l’ambition symbolique : plus de référence à des valeurs, à un hymne ou à un drapeau dans le corps du texte, plus de terme de « Constitution », une ratification parlementaire préférée, dans la quasi-totalité des États, à toute nouvelle consultation populaire. On ne reparlera plus, après Lisbonne, d’un projet européen au sens où l’on pouvait encore en parler en 2004 : le texte est devenu, socialement, un non-événement, quand son contenu institutionnel est demeuré, pour l’essentiel, celui du texte rejeté quatre ans plus tôt.

Les élections européennes, qui auraient pu servir de lieu de refondation démocratique après cet échec, confirment au contraire ce que les politistes Karlheinz Reif et Hermann Schmitt avaient théorisé dès 1980 sous le nom d’élections de « second ordre » : des scrutins où les électeurs votent moins sur des enjeux proprement européens que sur la popularité de leurs gouvernements nationaux du moment, ce qui explique à la fois la faible participation qui les caractérise structurellement et la place croissante qu’y occupent, depuis 2009, les partis de contestation qui n’ont, ailleurs, guère de prise sur l’exercice du pouvoir national. Le Parlement européen change sociologiquement à mesure que ces scrutins se répètent : les formations eurosceptiques ou europhobes, issues de familles politiques très différentes les unes des autres, y voient leur représentation croître d’un scrutin à l’autre, de 2009 à 2024, sans que cette transformation ne s’accompagne d’un renforcement équivalent des pouvoirs de l’institution qui les accueille — comme si le Parlement gagnait, à chaque élection, un peu plus de contestataires et un peu moins de prise sur les affaires européennes qu’ils viennent y contester. La Commission, de son côté, se mue en gestionnaire de règles et en arbitre de conformité plus qu’en initiatrice politique, à mesure que s’éloigne le souvenir de la présidence Delors et de son Livre blanc de 1985 ; les tentatives ultérieures de la présenter comme une instance « hautement politique », sous Juncker puis sous von der Leyen, relèvent davantage de la communication institutionnelle que d’une inversion réelle de cette tendance. Les États, enfin, en viennent à utiliser Bruxelles bien plus qu’ils ne la dirigent : le Conseil européen, doté d’une présidence stable et permanente depuis 2009, l’Eurogroupe, le Semestre européen, deviennent les lieux réels de décision, au détriment de la méthode communautaire proprement dite. Un ensemble de politistes — Christopher Bickerton, Dermot Hodson et Uwe Puetter en tête — a proposé, pour décrire ce mouvement, la notion de « nouvel intergouvernementalisme », qui voit l’après-Maastricht multiplier les instances de délibération entre États sans jamais leur adjoindre de nouveau transfert de souveraineté vers les institutions communautaires : l’intégration continue, mais elle change de grammaire.

On objectera, à ce diagnostic, deux épisodes qui semblent le démentir : la réponse à la crise des dettes souveraines après 2010, avec la création du Mécanisme européen de stabilité en 2012, puis l’union bancaire à partir de 2014, et la réponse à la pandémie de 2020, avec l’emprunt commun de 750 milliards d’euros levé au nom de la facilité pour la reprise et la résilience. On objectera à tort. Ces deux épisodes sont, l’un comme l’autre, des réponses fiscales et administratives à des crises subies, non des actes de volonté politique renouvelée : ils ont produit des instruments — un fonds, une agence de dette commune, des règles de conditionnalité — sans jamais s’accompagner d’un débat public sur ce que l’Union voulait devenir, ni d’aucune tentative de leur donner, après coup, la portée constitutionnelle que le texte de 2004 avait, lui, explicitement revendiquée. Ils confirment, plus qu’ils ne l’infirment, le constat qui suit.

Ce qui frappe, dans les vingt années postérieures à 2005, ce n’est en effet pas l’arrêt de la construction européenne, mais sa poursuite sous une forme désormais purement instrumentale. L’Agence européenne de défense, créée dès juillet 2004 — un an avant l’échec référendaire, preuve que la logique de sédimentation ne l’attendait pas pour commencer —, le Service européen pour l’action extérieure, institué par le traité de Lisbonne et opérationnel à partir de 2010, l’État-major de l’Union européenne, les coopérations renforcées puis, en 2017, la coopération structurée permanente réunissant vingt-cinq États autour de projets capacitaires communs. Chacun de ces outils voit le jour, chacun trouve sa place dans l’organigramme bruxellois, sans qu’aucun ne procède plus d’un récit commun explicitement assumé. On pourrait résumer ces vingt années d’une formule : l’Europe a continué de construire ses instruments après avoir cessé de construire son récit.

Il faut ajouter à ce constat une nuance, pour éviter d’y voir une pathologie propre à Bruxelles : la France elle-même crée, le 1^er septembre 2018, sa propre Agence de l’innovation de défense, placée sous l’autorité du Délégué général pour l’armement, afin de fédérer des dispositifs jusque-là dispersés entre la Délégation générale de l’armement et les états-majors — la même logique de coordination administrative, au même moment de son histoire institutionnelle, à une échelle plus petite. La sédimentation sans récit n’est peut-être pas seulement une manière européenne de gouverner. C’est une façon contemporaine que l’échelle européenne rend seulement plus visible parce qu’elle s’y superpose à un projet politique qui, lui, s’est interrompu en 2005.

Le renseignement européen offre, de ce point de vue, le cas le plus instructif, parce qu’il illustre à la fois la continuité administrative et, plus finement, son mécanisme réel. Le Centre de situation (SITCEN) de l’Union de l’Europe occidentale, devenu le SITCEN de l’Union européenne au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, puis Centre de renseignement et de situation — INTCEN — lors de la création du SEAE en 2010, en constitue la généalogie la mieux documentée, comme l’a montré la thèse récente de Julie Prin-Lombardo sur la question. La création, en 2016, d’une cellule de fusion contre les menaces hybrides au sein même de l’INTCEN — réponse administrative à l’annexion de la Crimée et aux ingérences constatées dans plusieurs scrutins européens — prolonge cette généalogie sans la faire changer de nature : un outil de plus, sédimenté sur les précédents, sans que la question de fond, celle d’une doctrine européenne du renseignement, n’ait jamais été tranchée pour autant. Mais cette généalogie institutionnelle masque une histoire plus fine, faite moins de politiques déclarées que d’initiatives d’acteurs, le plus souvent isolées et rarement relayées.

Ainsi l’amiral Yves de Kersauson, directeur du renseignement militaire français de 1998 à 2001, fut-il appelé à Bruxelles au lendemain du 11-Septembre pour réfléchir aux formes possibles d’une coopération européenne du renseignement — dans le droit fil, du reste, des « dialogues » qu’il avait déjà noués, un à un, avec ses homologues américain, britannique, allemand, belge, espagnol et italien. Sa mort accidentelle, le 30 octobre de la même année, quelques semaines à peine après cet épisode bruxellois, prive l’initiative de son porteur ; le désintérêt de son successeur achève de l’enterrer. On aurait tort d’y voir un échec du renseignement européen en tant que tel. C’est bien plutôt le signe que l’Europe de la défense — et, en son sein, l’Europe du renseignement — progresse moins par les politiques déclarées que par les acteurs qui la portent au jour le jour, et s’arrête, le plus souvent, quand ces acteurs disparaissent sans relais.

La suite ne dément pas ce diagnostic. L’idée d’une « CIA européenne » resurgit régulièrement dans le débat public, portée tour à tour par plusieurs capitales, sans jamais franchir le stade de la proposition. Après les attentats du 13 novembre 2015, le groupe antiterrorisme du Club de Berne se contente de mettre en place, en 2016, une plateforme virtuelle d’échange entre une trentaine de services, faute d’avoir pu imposer l’agence centralisée un temps envisagée par la Commission. En octobre 2024, un rapport commandé par Ursula von der Leyen à l’ancien président finlandais Sauli Niinistö recommande, à nouveau, la création d’une agence de renseignement européenne inspirée de la CIA américaine, afin de répondre à la préparation militaire du continent face à la guerre russo-ukrainienne. Vingt-trois ans après Kersauson, la proposition est identique ; elle n’a, à ce jour, pas davantage franchi le stade du rapport.

Ce qui s’observe, en réalité, depuis les origines mêmes du renseignement européen, tient moins à une doctrine partagée qu’à une série de comparaisons horizontales entre services nationaux — un benchmarking continu, aussi peu documenté que révélateur. Le service de renseignement de l’État luxembourgeois, créé par la loi du 30 juillet 1960, le doit moins à une initiative multilatérale qu’à une relation de personne à personne entre le prince Charles de Luxembourg, alors président du Board of Industrial Development, et un agent de la Central Intelligence Agency implanté au Grand-Duché sous couverture aérienne, Joseph E. Gurley — la CIA finançant ensuite, comme elle le fait au même moment aux Pays-Bas, jusqu’à 10 % du budget de fonctionnement du nouveau service. Quelques années plus tard, le renseignement italien, lui-même très dépendant du soutien américain et soucieux de se refaire une réputation après des rumeurs de complot militaire, se tourne à son tour vers ce petit service voisin pour en étudier le fonctionnement — non pour imiter un modèle européen, qui n’existait pas, mais pour comparer une pratique naissante à une autre, de service à service. Kersauson, quarante ans plus tard, procède exactement de la même manière : ses homologues, il les rencontre un par un, en dialogues bilatéraux, plutôt que dans un cadre commun. La Suède, en 2026, referme la boucle : confrontée aux conclusions d’une enquête publique sur son incapacité à anticiper l’invasion russe de l’Ukraine en 2022, elle annonce la création d’une nouvelle agence civile de renseignement extérieur, l’UND, calquée non sur un modèle européen inexistant, mais sur le britannique MI6, et alignée sur les structures de ses alliés de l’OTAN, qu’elle a rejoint depuis. Le renseignement européen ne s’est ainsi jamais construit par imitation verticale d’un modèle commun : il s’est construit par une suite ininterrompue de benchmarkings horizontaux entre services, souvent entre petits et grands États, sans qu’aucune de ces comparaisons n’ait jamais produit de doctrine partagée.

Le retour de la géopolitique referme la parenthèse

Depuis 2022, trois évolutions rouvrent des questions que les vingt années précédentes avaient pu tenir à distance. La première est un choc sécuritaire dur. L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, replace la guerre interétatique de haute intensité aux frontières immédiates de l’Union, à rebours de tout ce que l’après-guerre froide avait laissé espérer sur ce continent. Au même moment, le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche ravive une mise en cause déjà ancienne, mais désormais assumée publiquement, de la garantie de sécurité américaine en Europe, et pose en des termes nouveaux la question du partage transatlantique du fardeau, pourtant posée depuis la présidence de John Fitzgerald Kennedy (1961-1963). La deuxième évolution est une compétition systémique, celle qui oppose les États-Unis et la Chine et dont les effets — sur les chaînes de valeur mondiales, sur l’accès aux technologies critiques, sur l’architecture même du commerce international — ne laissent aucune économie européenne indifférente. L’Union se trouve sommée de choisir un camp qu’elle avait, depuis 1989, cru pouvoir éviter. La troisième, enfin, est une course aux souverainetés — industrielle, énergétique, technologique — que la réindustrialisation annoncée de part et d’autre de l’Atlantique, la crise énergétique ouverte par la rupture des approvisionnements russes, et la compétition mondiale sur l’intelligence artificielle rendent, toutes les trois, également urgentes et également difficiles à traiter par un seul État membre, fût-il le plus grand. L’Union a, là encore, répondu par l’instrument plutôt que par le récit : un règlement sur les semi-conducteurs en 2023, un plan REPowerEU pour affranchir le continent du gaz russe, un règlement sur l’intelligence artificielle entré en application à partir de 2024 — autant de textes utiles, dont aucun ne s’accompagne d’une doctrine industrielle ou technologique unifiée comparable, dans son ambition, à ce qu’avait été la Stratégie européenne de sécurité de 2003 pour la seule politique extérieure.

Le diagnostic, en tout cas, a été posé avec une rare convergence. Entre avril et octobre 2024, la présidente de la Commission européenne a commandé coup sur coup trois rapports à d’anciens dirigeants politiques : Enrico Letta sur l’avenir du marché unique, Mario Draghi sur la compétitivité européenne, Sauli Niinistö sur la préparation militaire et sécuritaire du continent — ce dernier étant, on l’a vu, à l’origine de la relance de l’idée d’une agence de renseignement européenne. Les trois textes convergent sur un même constat : l’Union dispose des compétences et, pour l’essentiel, des instruments nécessaires, mais leur dispersion entre vingt-sept politiques nationales lui interdit d’en tirer la puissance qu’elle pourrait en attendre. Trois rapports commandés à trois personnalités différentes, sur trois sujets distincts, aboutissant au même diagnostic : cette convergence est elle-même un symptôme. Elle dit qu’on sait, depuis Bruxelles, ce qui manque ; elle ne dit pas encore qu’on ait trouvé comment le construire.

Ces trois évolutions exigent, chacune à sa manière, une stratégie, une politique étrangère, une industrie, une défense et, en somme, un récit — c’est-à-dire exactement ce que 2005 a empêché de construire. Le cas suédois, déjà évoqué à propos du renseignement, en offre une illustration précise et transposable à l’ensemble du tableau : le retour de la géopolitique relance bien, partout, la question longtemps différée des capacités souveraines, mais la réponse qu’il suscite demeure, pour l’heure, obstinément nationale plutôt qu’européenne. Vingt-cinq ans après l’initiative avortée de l’amiral de Kersauson à Bruxelles, c’est encore un État seul qui agit — comme si le retour du besoin ne suffisait pas, à lui seul, à produire l’échelle à laquelle ce besoin devrait, en toute logique, être satisfait.

On parle beaucoup, depuis deux ou trois ans, de réarmement industriel ; on parle tout autant de réarmement militaire. Mais l’enjeu véritable n’est sans doute pas là, ou pas seulement là. Il n’est pas non plus propre à l’Union européenne, si l’on veut bien se souvenir que la même logique de gestion par instruments successifs — l’AID française comme l’AED bruxelloise, pour ne prendre que cet exemple — travaille aussi les États membres pris isolément. Il tient à ceci : depuis vingt ans, l’Union européenne a appris à gérer. Elle doit désormais réapprendre à vouloir.

Au terme de ce parcours, ce qui manque n’est ni une institution ni un outil. Les agences existent, les administrations existent, les instruments techniques existent, depuis le SITCEN devenu INTCEN jusqu’à la coopération structurée permanente, en passant par l’Agence européenne de défense et le Service européen pour l’action extérieure. Ce qui a manqué, depuis 2005, c’est la capacité à leur donner un cap commun — celle-là même qu’un Victor Hugo avait pressentie dans l’ordre du discours, qu’un Émile Mayrisch avait anticipée dans l’ordre des faits, qu’un Jean Monnet avait su transformer en méthode praticable par les États, et que Javier Solana, seul depuis 2003, avait su formuler une dernière fois en doctrine explicite avant que ses successeurs n’en donnent que des versions déjà plus prudentes.

La parenthèse ouverte il y a vingt ans ne se refermera pas par un nouveau traité, ni par une nouvelle agence : les deux décennies qui viennent de s’écouler en ont suffisamment produit pour convaincre que l’instrument, seul, ne referme rien. Elle se refermera, si elle se referme, le jour où la volonté reviendra loger dans des instruments qui, depuis deux décennies, n’attendaient plus qu’elle.