Gérald Arboit – L’Union sans frontières Pour une refondation de la politique étrangère et de sécurité commune

Il est une forme de pensée européenne qui progresse par analogies enthousiastes. La dernière en date, portée notamment par la revue Le Grand Continent du 9 juin 2026, propose de voir dans l’Ukraine le « Far East » de l’Union — un territoire de frontière, sauvage et prometteur, appelé à devenir pour l’Europe ce que la Californie fut pour les États-Unis : un laboratoire d’innovation, un grenier nourricier, un rempart militaire et, demain, un moteur de l’économie du futur. L’analogie est séduisante. Elle est aussi révélatrice d’une impasse intellectuelle et politique que la guerre en Ukraine n’a pas créée, mais qu’elle aggrave en lui donnant une urgence nouvelle.

Car avant de désigner l’Ukraine comme horizon de l’Union, encore faudrait-il que l’Union sache où elle commence et où elle finit. Avant de projeter vers l’Est une politique de voisinage qui s’enfonce désormais jusqu’au Caucase, encore faudrait-il trancher la question turque, ouverte depuis le 12 septembre 1963. Avant d’agiter de nouvelles promesses d’élargissement — dans les Balkans, en Ukraine, jusqu’en Arménie —, encore faudrait-il que l’Union ait tiré les conséquences institutionnelles des élargissements précédents. Et avant tout cela, encore faudrait-il disposer d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) digne de ce nom, ce qui n’est plus le cas depuis le départ de Javier Solana le 1ᵉʳ décembre 2009.

L’aide européenne à l’Ukraine est légitime, nécessaire, urgente. Ce n’est pas elle qui est en cause ici. Ce qui est en cause, c’est l’usage politique qui en est fait : celui d’un substitut à l’approfondissement, d’une occasion supplémentaire de différer les questions fondamentales que l’Union refuse de poser sur elle-même depuis quinze ans. L’Ukraine mérite mieux qu’une promesse dont la Turquie, en un demi-siècle, a appris à mesurer l’exacte valeur.

I. L’élargissement comme substitut à l’approfondissement

Lorsque Le Grand Continent ouvre son analyse par l’image des westerns — ces vieux films où l’on « oublie qu’on a sous les yeux le lieu qui passe aujourd’hui pour la pointe avancée de l’humanité en matière de richesse et d’innovation technologique » —, la rhétorique est habile. Elle mobilise une mémoire collective, elle joue sur le renversement temporel, elle suggère que le dénuement d’aujourd’hui préfigure la puissance de demain. Mais elle escamote l’essentiel : ce qui a fait de la Californie ce qu’elle est, ce n’est pas la frontière. C’est le cadre fédéral qui l’a rendue possible — un État fédéral fort, une monnaie unique, un marché intérieur unifié, une capacité d’investissement public massive, une mobilité du travail et du capital sans entraves institutionnelles. La Silicon Valley n’est pas née du désert ; elle est née de la Defense Advanced Research Projects Agency, des universités publiques californiennes financées par l’impôt fédéral, et du capital-risque rendu possible par la profondeur des marchés financiers américains.

Or, l’Union européenne n’est pas les États-Unis. Elle n’a pas d’État fédéral, pas de budget fédéral à la hauteur, pas de mobilité du travail comparable, pas de marché des capitaux unifié — le rapport Draghi du 9 septembre 2024, que cite précisément Le Grand Continent, le souligne avec une brutalité rare. Projeter l’Ukraine comme moteur de l’économie européenne du futur dans ce cadre-là, c’est inverser l’ordre causal : ce n’est pas l’intégration d’un nouveau territoire qui créera les conditions de son propre succès, c’est l’approfondissement préalable de l’Union qui pourrait, à terme, la rendre crédible. En l’absence d’une véritable réforme institutionnelle, la reconstruction ukrainienne risque de reproduire la trajectoire des fonds de cohésion : des transferts financiers considérables, des résultats inégaux, et une substitution commode à la question politique que l’on ne veut pas poser.

Le potentiel ukrainien décrit par Le Grand Continent est réel — l’écosystème technologique de défense, la maîtrise de l’intelligence artificielle embarquée, l’application Diia (bien que piratée par les Russes) comme modèle d’administration numérique. Mais ce potentiel existe indépendamment de la question de l’adhésion. Le mobiliser ne requiert pas une promesse d’élargissement ; il requiert un partenariat structuré, doté de financements, de garanties de sécurité et de mécanismes de coopération industrielle. Confondre les deux, c’est précisément ce que l’Union a toujours fait — et ce qui l’a conduite, dans le cas turc comme dans le cas balkanique, à l’impasse.

Le Grand Continent est, sur ce point, d’un silence éloquent. Dans un texte de plusieurs milliers de mots consacré à l’intégration européenne de l’Ukraine, la Turquie n’est pas mentionnée une seule fois. Les Balkans occidentaux non plus. L’Arménie, dont l’Union vient de précipiter un rapprochement stratégique (5 mai 2026) dans le contexte d’une échéance électorale tendue, est absente. Ce silence n’est pas une omission — c’est un présupposé : celui que l’on peut penser l’élargissement vers l’Est sans se demander ce que l’on fait des dossiers ouverts, des promesses antérieures, des géographies superposées.

Or, ces dossiers existent. Et ils s’accumulent. Le Monténégro négocie son adhésion depuis 2012 sans horizon crédible. La Macédoine du Nord attend depuis 2005, l’Albanie depuis 2014, la Serbie depuis 2012 — cette dernière entretenant avec Moscou des relations qui rendent sa candidature politiquement ambivalente. Le déplacement récent du président Emmanuel Macron au Monténégro, les 4 et 5 juin 2026, est à cet égard révélateur : un geste diplomatique, un signal d’intérêt renouvelé, mais pas une politique. On rouvre des dynamiques balkaniques au moment où l’on agite la perspective ukrainienne, sans que personne n’explique par quelle réforme institutionnelle une Union à vingt-sept, déjà en peine de décider à l’unanimité, absorberait simultanément plusieurs nouveaux membres aux niveaux de développement et aux cultures politiques très disparates.

L’accord avec l’Arménie est peut-être le cas le plus troublant. Premier ministre arménien, Nikol Pachinian a réellement opéré un virage pro-européen — sa désillusion face à l’abandon russe lors de la guerre du Karabakh de 2020 lui donne une base populaire réelle. Mais l’accord a été précipité dans un contexte électoral précis, pour contenir une poussée des forces pro-russes. Ce faisant, l’Union a reproduit exactement la logique qu’elle reproche à Moscou : le partenariat comme instrument de rétention dans une zone d’influence, la politique de voisinage comme compétition géopolitique. Elle s’est niée elle-même comme projet politique d’une nature différente. Et elle a signé un accord dont personne ne sait comment il s’articule avec la question azerbaïdjanaise, donc avec celle du président turc Recep Tayyip Erdoğan, dont le consentement implicite conditionne tout équilibre dans la région — autant de nœuds que l’accord ne dénoue pas mais aggrave en les ignorant.

Il y a dans la pensée européenne de l’élargissement une contradiction que l’on ne formule jamais clairement : plus l’Union s’élargit, moins elle est capable de s’approfondir ; et moins elle est capable de s’approfondir, moins elle peut tirer parti de ses élargissements. Les entrées de 2004 et 2007 ont considérablement élargi le marché intérieur et la base démographique de l’Union — c’est incontestable. Elles ont aussi fragmenté le Conseil européen, rendu l’unanimité en politique étrangère structurellement paralysante, et introduit des clivages Est-Ouest sur l’État de droit, la politique migratoire et les relations avec Moscou qui n’ont pas été résorbés vingt ans après.

Intégrer l’Ukraine — quarante-quatre millions d’habitants avant guerre, troisième pays d’Europe par la superficie, économie en reconstruction massive —, sans réforme institutionnelle préalable, c’est diluer davantage une Union déjà en peine de se gouverner. Le rapport Draghi l’a dit autrement, mais avec la même conclusion : l’Europe souffre d’un déficit de décision, pas d’un déficit de territoire. L’approfondissement — majorité qualifiée en politique étrangère, capacité budgétaire fédérale, gouvernance de la zone euro — est la condition de tout élargissement sérieux, non son contraire. Faire de l’élargissement la réponse à la crise, c’est traiter le symptôme en aggravant la cause.

Ce déficit de décision a une dimension supplémentaire que l’on évoque rarement : le Parlement européen lui-même. Institution légitime dans son principe, il est devenu dans sa pratique une chambre de communication politique davantage qu’une instance de délibération stratégique. Ses membres, élus sur des listes nationales à la logique souvent plus partisane que représentative, sont fréquemment des figures en transit entre deux mandats nationaux, des militants idéologiques dont l’horizon est la visibilité médiatique, ou des communicants soucieux de faire avancer leur point de vue au détriment de la construction patiente d’une doctrine commune. La PESC leur échappe structurellement — c’est une compétence intergouvernementale —, mais le Parlement vote les budgets, ratifie les accords d’association, adopte des résolutions qui créent des précédents politiques. Historiquement, c’est dans de telles enceintes que la démocratie a avancé ! Or, ses positions sur l’Ukraine, sur la Turquie, sur les Balkans ont souvent précédé ou contredit celles des États membres, ajoutant de la surenchère rhétorique là où la cohérence était nécessaire. Le mandat court, l’absence de responsabilité exécutive et la prime électorale à la déclaration forte ne prédisposent pas à la rigueur stratégique.

II. Des frontières provisoires empilées

Il est une date que les promoteurs de l’élargissement ukrainien ne citent jamais : 12 septembre 1963. C’est l’année où l’accord d’association d’Ankara ouvre formellement à la Turquie la perspective d’une adhésion à la Communauté économique européenne. Soixante-trois ans plus tard, la candidature est officiellement ouverte — depuis 2005 —, officiellement gelée — depuis 2018 —, mais officiellement maintenue dans un entre-deux dont personne ne veut sortir. Ni adhésion, ni rupture franche. Une non-décision érigée en politique.

Ce demi-siècle d’indécision n’est pas un accident de parcours diplomatique. Il est le révélateur le plus précis de l’incapacité constitutive de l’Union à définir ses propres critères d’appartenance. Car la question turque force précisément les questions que l’Union refuse de poser sur elle-même : où s’arrête l’Europe ? Géographiquement ? Culturellement ? Historiquement ? L’appartenance est-elle définie par la géographie, par les valeurs politiques, par l’histoire civilisationnelle, comme avait souhaité le fixer le traité établissant une Constitution pour l’Europe, adoptée politiquement le 29 octobre 2024, enterrée par défaut de ratification ? Ou se définit-elle par un simple calcul géostratégique du moment ? L’Union n’a jamais choisi — et ce refus du choix est devenu une doctrine par défaut.

Si l’on applique le critère géostratégique, Ankara l’emporte sur toutes les autres candidatures réunies. La Turquie contrôle le détroit du Bosphore, verrou maritime entre mer Noire et Méditerranée dont la guerre en Ukraine a rappelé l’importance cardinale. Elle est la deuxième armée de l’OTAN. Elle a démontré en juillet 2022 son rôle d’intermédiaire irremplaçable sur les céréales ukrainiennes, forçant un accord là où l’Union n’avait aucun levier direct. Elle constitue un tampon entre l’Europe et les foyers d’instabilité du Moyen-Orient, du Caucase et de la mer Noire simultanément. Si le critère est l’État de droit et l’indépendance judiciaire, il doit s’appliquer uniformément — ce qui disqualifie aussi plusieurs candidats balkaniques et interroge sérieusement certains États membres actuels. L’Union n’a jamais tranché. Elle a préféré laisser la question turque se calcifier, la traitant comme un héritage encombrant plutôt que comme le test de cohérence qu’elle est.

Le résultat est que toute politique de voisinage oriental construite sans résoudre préalablement la question turque repose sur une fissure. L’arc qui va des Balkans à l’Ukraine en passant par le Caucase traverse nécessairement l’espace d’influence et d’intérêt turc. Erdoğan l’a compris mieux que quiconque — et il en joue avec une constance que l’Union, faute de doctrine, ne peut ni contrer ni intégrer.

L’adhésion de la Finlande et de la Suède à l’OTAN en 2023 et 2024 a reconfiguré de façon spectaculaire la géographie stratégique du Nord européen. La Baltique est désormais une mer quasi-intérieure de l’Alliance. La frontière terrestre entre l’Union européenne et la Russie a plus que doublé du jour au lendemain. Les pays scandinaves, qui entretenaient depuis des décennies une relation prudente avec la politique de défense européenne au nom de leur neutralité traditionnelle, sont désormais au cœur du dispositif.

Pourtant, l’Union n’en a tiré aucune conséquence doctrinale propre. La question de la sécurité septentrionale a été intégralement déléguée à l’OTAN — ce qui est compréhensible dans l’urgence, mais insuffisant sur la durée, surtout dans un contexte où la fiabilité américaine est redevenue une variable. La sécurité des câbles sous-marins en mer Baltique, dont les incidents répétés depuis 2022 suggèrent une campagne de sabotage systématique, ne dispose pas de cadre juridique européen adéquat pour y répondre. La politique arctique de l’Union reste embryonnaire face aux ambitions russes et chinoises dans cet espace. La gestion du voisinage russo-finlandais — une frontière de 1 340 kilomètres avec un État en guerre — ne fait l’objet d’aucune doctrine commune, chaque État membre gérant bilatéralement ce que la logique voudrait traiter collectivement.

C’est précisément ici que l’absence de PESC se fait sentir avec le plus d’acuité. Non pas sur les grands théâtres médiatisés — l’Ukraine, le Moyen-Orient —, mais dans les espaces interstitiels où la menace hybride s’exerce en continu, lentement, sans franchir les seuils qui déclencheraient une réponse collective. La frontière septentrionale de l’Union est la frontière la plus exposée à cette guerre à bas bruit — et elle n’a pas de doctrine.

La politique européenne de voisinage, conçue en 2004 comme un instrument de projection de stabilité à la périphérie de l’Union élargie, est devenue une machine à produire des obligations sans les moyens de les honorer. Elle a transformé l’Union en puissance riveraine d’espaces qu’elle ne peut ni intégrer ni abandonner — ni assumer pleinement ni renoncer formellement. Sa logique est auto-alimentée : plus le voisinage est instable, plus l’Union est tentée de l’étendre pour le stabiliser ; et plus elle l’étend, plus elle crée de nouveaux voisinages instables à gérer.

Dans cet espace déjà saturé de promesses non tenues, le Conseil de l’Europe ajoute une couche de confusion supplémentaire. Institution distincte de l’Union — quarante-six membres, de Reykjavik à Tbilissi, de Dublin à Ankara —, il fraye dans les mêmes géographies avec ses propres instruments : missions d’observation électorale, programmes de renforcement de l’État de droit, projets de développement démocratique dont la prolifération dit moins une ambition politique qu’un besoin institutionnel de justifier son existence. Le résultat est une superposition d’acteurs européens aux mandats mal différenciés, parlant des langues voisines mais sans coordination doctrinale, et dont la présence simultanée dans des pays comme l’Arménie, la Géorgie ou la Moldavie produit moins de la stabilité que de la confusion sur ce que « l’Europe » attend réellement d’eux.

Penser une politique de voisinage s’enfonçant jusqu’à la frontière iranienne sans avoir résolu la question turque, sans doctrine pour la frontière septentrionale, sans réforme institutionnelle permettant à l’Union de décider collectivement, et sans avoir clarifié la division du travail entre ses propres instruments et ceux du Conseil de l’Europe, c’est superposer une couche d’indétermination sur toutes les autres. L’Union n’a pas de frontière — elle a des frontières provisoires empilées, chacune renvoyant à la suivante la résolution des questions que la précédente n’a pas tranchées. C’est dans cette architecture de l’esquive que la PESC s’est progressivement vidée de toute réalité stratégique.

III. Refonder la PESC — conditions et exigences

Javier Solana a quitté ses fonctions de haut représentant pour la PESC en décembre 2009, après dix ans d’exercice. Ce départ n’a pas été commémoré comme une perte — il a été absorbé dans la mécanique de la réforme institutionnelle du traité de Lisbonne, du 13 décembre 2007, qui créait dans le même mouvement le poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, fusionné avec celui de vice-président de la Commission. Sur le papier, un renforcement. Dans les faits, le début d’une dilution.

Ce que Solana avait compris, et que ses successeurs n’ont pas su préserver, c’est qu’une politique étrangère n’est pas un portefeuille de dossiers — c’est une doctrine incarnée. La Stratégie européenne de sécurité de 2003, rédigée sous son impulsion, était un texte bref, lisible, doté d’une vision : une Europe puissance civile, projetant sa stabilité par le droit et les institutions, identifiant ses menaces — terrorisme, prolifération, États faillis, criminalité organisée — et ses instruments. On pouvait ne pas la partager ; on ne pouvait pas ignorer qu’elle existait. Elle donnait à l’Union un langage stratégique commun, ce qui est la condition minimale de toute politique.

Depuis 2009, ce langage s’est fragmenté entre Catherine Ashton, Federica Mogherini et Josep Borrell — trois hauts représentants aux profils et aux visions très différents, chacun gérant l’urgence du moment sans pouvoir s’appuyer sur une continuité doctrinale. Kaja Kallas, ancienne Première ministre estonienne nommée Haute Représentante depuis le 1ᵉʳ décembre 2024, incarne à sa manière cette contradiction : personne ne conteste sa connaissance intime de la menace russe, ni sa crédibilité sur le flanc oriental. Mais son mandat bute sur les mêmes paralysies structurelles que ses prédécesseurs — Viktor Orbán, Premier ministre hongrois, bloquant ou limitant les ambitions de position commune avec une constance que ni la pression de Bruxelles, ni celle des capitales n’a su durablement corriger. La Boussole stratégique, adoptée le 25 mars 2022, est un document sérieux et techniquement solide. Mais un document n’est pas une politique — et une politique sans doctrine incarnée n’est qu’une administration de l’urgence.

Trois conditions préalables à toute nouvelle PESC crédible se dégagent de ce diagnostic — non comme programme idéal, mais comme minimum fonctionnel sans lequel les ambitions stratégiques resteront des incantations.

La première est la majorité qualifiée en politique étrangère. Le maintien de l’unanimité dans ce domaine est devenu une anomalie fonctionnelle que chaque crise rend plus visible. La capacité d’un seul État membre de bloquer ou de vider de sa substance une position commune transforme la PESC en diplomatie par le plus petit dénominateur commun. Le phénomène est structurel et ne se réduit pas à Budapest — Varsovie, sous le gouvernement de Jarosław Kaczyński, en a offert une version tout aussi paralysante sur les questions d’État de droit et de relations avec Moscou ; il ne faisait que suivre une tactique d’évitement adoptée par Londres entre novembre 1979 et juin 2016. Le traité de Lisbonne prévoit pourtant des clauses passerelles permettant d’étendre la majorité qualifiée sans révision formelle des traités — elles n’ont jamais été activées, faute de volonté politique. C’est là que cette volonté doit s’exercer en premier.

La deuxième condition est une capacité autonome de renseignement stratégique, ce qui nécessite la constitution d’un véritable pouvoir de décision autonome, ce que n’est pas la Commission européenne, malgré la volonté de sa présidente depuis le 1ᵉʳ décembre 2019, Ursula von der Leyen. L’Union reste structurellement dépendante des services nationaux et, au-delà, des services américains pour sa perception des menaces et son évaluation des situations. La désorganisation de la communauté du renseignement américain sous l’administration de Donald Trump — démantèlement partiel des structures héritées de l’après-11 Septembre, affaire du groupe Signal, restructuration de l’Office of the Director of National Intelligence, le bureau de coordination de l’ensemble des seize agences du renseignement américain — a rendu cette dépendance soudainement intenable. Le Centre de situation et du renseignement de l’Union, l’INTCEN, institué le 18 mars 2012 à partir d’une création de Solana aux lendemains du 11 septembre 2001, est un organisme d’analyse fondé sur des contributions nationales volontaires, non une véritable capacité de collecte autonome. Tant que l’Union ne disposera pas d’un instrument propre de connaissance stratégique, elle sera condamnée à réagir aux crises plutôt qu’à les anticiper.

La troisième condition est une doctrine de voisinage différenciée. La confusion actuelle entre partenariat de sécurité, association économique et perspective d’adhésion doit cesser. Ces trois niveaux correspondent à des engagements, des instruments et des horizons temporels radicalement différents — les traiter comme interchangeables, selon les besoins du moment, est précisément ce qui a vidé chacun d’eux de leur crédibilité. Une doctrine différenciée supposerait également de clarifier la frontière des compétences entre l’Union et le Conseil de l’Europe dans les espaces de voisinage — non pour affaiblir ce dernier, mais pour que chaque institution parle d’une voix identifiable et cohérente avec son mandat réel.

Le Grand Continent a raison sur un point : le potentiel ukrainien est réel, le modèle de coopération danoise est convaincant, et l’Ukraine est d’ores et déjà un acteur de la sécurité européenne dont il serait absurde de ne pas tenir compte dans l’architecture défensive du continent. Rien de ce qui précède ne conteste ces constats. Ce qui est contesté, c’est l’ordre des priorités et la nature de la réponse.

L’Ukraine mérite une relation européenne sérieuse — structurée, dotée de garanties de sécurité réelles, adossée à un financement direct de la défense et à une coopération industrielle approfondie. Elle mérite d’être intégrée dans les mécanismes de partage du renseignement, dans les chaînes de production d’armements, dans les réseaux de recherche et développement technologique que la guerre a rendus si visiblement nécessaires. Tout cela est possible, urgent, et ne requiert pas une promesse d’adhésion pour être mis en œuvre. Il requiert précisément ce que Le Grand Continent ne mentionne pas : une PESC capable de porter ces engagements de façon cohérente et durable.

L’Ukraine mérite aussi mieux qu’une promesse dont la Turquie, depuis 1963, sait exactement ce qu’elle vaut. Mieux que le sort des Balkans occidentaux, dont les candidatures ouvertes depuis parfois trente ans n’ont produit ni adhésion ni renoncement, mais cet entre-deux corrosif qui délégitime l’Union autant que les gouvernements qui s’en réclament. Mieux que l’accord arménien récemment signé dans l’urgence d’un scrutin, sans doctrine, sans hiérarchie des engagements, sans vision de ce que l’Europe veut être dans cet espace.

Reste à savoir qui portera cette refondation — et quand. La réponse honnête est décevante. La France, seule capitale capable d’impulser une initiative de cette nature, est entrée dans la longue séquence qui précède la présidentielle d’avril 2027 : aucun gouvernement en position précaire ne prendra le risque d’une grande proposition européenne dont il ne verrait pas les fruits, et l’énergie politique nationale sera progressivement absorbée par la compétition intérieure. L’Allemagne cherche encore sa ligne après les années Olaf Scholz. Et l’Italie de Giorgia Meloni regarde ailleurs. Quant à Bruxelles, sans impulsion des grandes capitales, elle administre.

Dans ce paysage, une variable est systématiquement sous-estimée : Londres. Le Royaume-Uni post-Brexit n’a pas disparu de la géographie stratégique européenne. Il a conservé ses capacités de renseignement — parmi les plus sophistiquées du monde occidental —, sa culture stratégique forgée sur deux siècles de politique de puissance, son siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies, et une armée professionnelle dont l’expérience opérationnelle, même dans un état déplorable, dépasse celle de la plupart des États membres de l’Union. Le rapprochement progressif entre Londres et Bruxelles, depuis l’élection de Keir Starmer au 10 Downing Street, ouvre une fenêtre que l’obsession du voisinage oriental tend à faire oublier. Un partenariat structuré de sécurité et de renseignement avec le Royaume-Uni — sans réouverture du dossier Brexit, sans illusion sur un retour dans les institutions — vaudrait infiniment plus pour la sécurité européenne réelle que dix accords de partenariat précipités vers le Caucase. Faire revenir Londres dans l’architecture de sécurité du continent, qu’en tant que membre de l’OTAN elle est de fait, est peut-être la décision stratégique la plus importante que l’Union pourrait prendre dans les années qui viennent — et la moins médiatisée.

Réformer la décision en politique étrangère, amener l’Union à définir enfin ses frontières — non comme ligne défensive mais comme cadre politique assumé —, la doter d’une capacité autonome de renseignement stratégique, distinguer rigoureusement les niveaux de son engagement avec ses voisins : voilà l’agenda d’une Europe sérieuse. Pas un nouveau Far East. Une Union qui sait ce qu’elle est — et qui tient ses promesses, précisément parce qu’elle a cessé d’en faire trop.