Roger Vernière - L’alternance politique sera -t-elle l’alternance juridique ?

Libre réflexion

Auteur : Roger Vernière*
*Pseudonyme d’un Haut-Fonctionnaire

Sortant d’un exercice annuel, en l’occurrence l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), je me hasarde à quelques réflexions libres sur alternance politique et alternance juridique.

N’est-il pas utile de s’interroger ? Comment une alternance politique peut se muter en alternance juridique, puisque le propre de la démocratie, c’est de traduire en normes l’action politique validée par le choix électoral ?

En l’espèce, il s’agit du dernier PLFSS présenté et défendu par un gouvernement nommé par l’actuel président de la République.

Quel avenir aura-t-il ? Sans pouvoir aujourd’hui prédire le sort de son examen en cours d’ici la fin 2026, réfléchissons seulement aux élections présidentielles de 2027, suivies des législatives.

L’hypothèse que ce soit une majorité -législative et présidentielle- de la même obédience que la majorité -législative et présidentielle- actuelle qui a porté ce texte, son esprit, ses orientations, ses ambitions et sa traduction juridique, est assez peu probable.

Même ceux qui se réclament d’une filiation avec le président la République actuelle (Renaissance avec Gabriel Attal, Horizons avec Edouard Philippe) font tout ce qu’ils peuvent pour ne pas en apparaître les continuateurs. Quant aux autres candidats, ils témoignent tous d’une volonté de rupture. Ruptures même « extrêmes », avec Jean-Luc Mélenchon ou Marine le Pen. Rupture probablement également très nette avec Bruno Retailleau ou David Lisnard…

Pour autant il fait peu de doute que la prochaine élection présidentielle ne nous prépare nullement à une franche alternance politique.

La question consiste à savoir comment les candidats élus pourront-ils traduire en alternance juridique la volonté du corps électoral français d’une alternance politique, rapidement soumise à l’épreuve du feu (et certainement des marchés financiers comme un certain 19 mars 1982) ?

Le premier sujet est celui de la temporalité.

Car, dans la tradition et la machinerie administrative française, la préparation de la loi de finances (PLF) comme de la LFSS, les deux textes de loi les plus importants de la V ème République et de l’économie nationale, font en général l’objet d’arbitrages entre Mai et Juin, pour passer à la rédaction par les services en juillet et transmettre, au Conseil d’Etat mi-août, leur examen en Septembre requis par l’article 39 de la Constitution, afin de tenir leur dépôt au 1^er mardi d’octobre, prescrit par les articles 47 et 47-1 de notre Charte.

C’est-à-dire qu’en année des présidentielles, un nouveau gouvernement serait censé être prêt un mois après l’élection du 2 mai 2027 ! C’est déjà là un challenge pour des néophytes mais tout autant une difficulté pour des initiés, bons connaisseurs du fonctionnement de l’Etat…

Non seulement la nouvelle majorité -présidentielle et législative- aurait à s’atteler presque immédiatement au PLF pour 2028 et au PLFSS pour 2028, mais on ne voit pas non plus comment elle ne devra pas s’atteler à travailler -immédiatement- sur un projet de loi rectificative de finances pour 2027 et un projet loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2027, lesquels devront être votés en juillet 2027, le nouveau Parlement convoqué en séance extraordinaire !

Le second sujet relève de la sociologie administrative.

Revenons à ces deux vecteurs législatifs. Ces deux branches du droit et de l’action publique budgétaire et fiscale d’un côté, de budget social et d’assurances sociales de l’autre, ont atteint des niveaux de telles complexités qu’il ne doit pas y avoir, sur la place de Paris, plus d’une centaine de hauts fonctionnaires capables d’en maîtriser le processus labyrinthique.

À cette complexité inhérente indissociable d’un enchevêtrement de normes, de droits acquis, de contraintes européennes , se greffe la confiance que les nouveaux gouvernants pourront accorder aux détenteurs autochtones de ce savoir. Toute impulsion visant à changer les organisations et les normes dans le sens qui serait celui des aspirations nées de l’alternance politique, mais sans être irréalistes (mur de la dette, mur des normes supralégislatives, mur de Bruxelles ou des marchés…)se heurte à cette contrainte.

Prendre l’Etat, l’apprivoiser, le domestiquer et en gérer l’alternance juridique est un tout autre défi que s’assurer du contrôle d’un exécutif local, y compris celui d’une grande collectivité.

L’interrogation est trop peu posée.

Lorsqu’il est élu voici plus de 4O ans François Mitterrand assumera une alternance franche mais ne sera pas du tout été placé dans la difficulté que nous pointons. La fonction publique française alors, travaillé par les réseaux de gauche, lui avait offert alors des bataillons pour les nominations en cabinet ou en administration, centrale et préfectorale, qui ont suivi très vite les 10 mai et 21 juin 1981. Les équipes étaient préconstituées grâce à ce vivier, d’ailleurs de qualité technique (la question idéologique est d’une autre nature). De son passage au Conseil d’Etat, Laurent Fabius, par exemple, avait gardé tout un réseau de ses collègues qui feront carrière dans les gouvernements sous Mitterrand, puis sous Lionel Jospin et plus tard, encore, François Hollande.

Outre le fait de devoir compter sur une collaboration et une coopération de l’appareil d’Etat, il faut pouvoir tenir compte d’une loyauté minimale pour que les ministres et leurs cabinets aient confiance afin de confectionner un autre PLF ou un autre PLFSS, révisant des solutions rodées des années antérieures, et résistant, d’abord, au premier des « relecteurs » de toutes les lois qu’est le Conseil d’Etat.

Son examen est obligatoire (article 39 de la Constitution) et ses avis sont publics (depuis 2013, à quelques exceptions près, dont le PLF et le PLFSS).

Devant le Conseil d’Etat, les ministres, les directeurs ou directrices des grandes administrations ne se rendent pas à de très rares exceptions. Ce sont essentiellement les chefs de bureaux qui « montent au créneau », tous d’excellents niveaux au demeurant. Ce sont ces derniers qui représentent et défendent les projets du « Gouvernement ».

Quel aspirant à l’Elysée -à l’exception des formations de gouvernement allant entre autres de Raphael Glucksmann, Edouard Philippe, Gabriel Attal à Xavier Bertrand – pourrait, aujourd’hui, au regard de la sociologie administrative depuis 2012, se reposer sur une parfaite présomption de confiance, de loyauté, pour assurer à ses électeurs que, s’ils choisissent l’alternance politique qui leur est proposée, elle se traduira immédiatement par une alternance juridique ? Si l’on exclut car surestimés médiatiquement « les Phrygiens » proches de LFI, les candidats à la présidentielle autres que ceux de l’arc précité risquent de ne pas disposer des moyens humains internes à l’administration aptes à la mise en œuvre d’un processus d’alternance électoralement légitimé.

La haute-administration est, au plus haut niveau, héritière des nominations sous François Hollande et sous Emmanuel Macron, sur fond d’un paysage où tous les grands Corps de contrôles et de recours (Conseil d’Etat, Conseil constitutionnel, Cour des comptes, Cour européenne des droits de l’homme…) ont une éminente personnalité à leur tête, nommée ou proposée par le Président sortant.

Toute fabrique d’une norme, mal pensée, mal rédigée, mal applicable et, a fortiori , si elle en vient à heurter la hiérarchie des normes, les grands principes juridiques et, surtout, les interprétations « jurisprudentielles » que s’en font les « contrôleurs » des projets de normes , constituerait un obstacle majeur pour tout pouvoir néophyte…

Une parade à l’ensemble de ces obstacles résiderait, en théorie, dans l’instauration d’un spoil system à la française.

La sociologie administrative confirme empiriquement l’existence de facto d’un tel dispositif. Depuis 1981, par le jeu des nominations à la main de l’exécutif (qui vont bien au-delà de celles listées à l’article 13 de la Constitution et à sa loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010), la majorité – présidentielle et législative- en a usé et abusé sans le dire.

Ce constat est peu contestable. Il va même au-delà in concreto. Car si le pouvoir a pu nommer des femmes et des hommes (de qualité) qui ne lui étaient pas infidèles, il s’est agi d’un spoil system inamovible pour l’opposition démocratique si elle accède à la majorité gouvernementale, sauf effets de limite de mandat ou d’âge des titulaires en place.

Soyons concret, s’agissant de nominations relevant du troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution, à savoir la vice-présidence du Conseil d’Etat, la première-présidence de la Cour des comptes, la présidence de la section du Contentieux du Conseil d’Etat, ou s’agissant de nominations relevant du cinquième alinéa de l’article 13, la présidence du Conseil constitutionnel, le Défenseur des droits ou la présidence de l’ARCOM, pour se borner à ne citer que ces plus hautes institutions de contrôle des pouvoirs publics ou de « régulation » de la liberté d’expression, sont, du fait de la durée irrévocable de leur mandat ou de la limite d’âge dans leurs corps, inamovibles presque jusqu’au terme du mandat du futur chef d’Etat. Quand bien même ont-ils pu être nommés par l’ancien chef d’Etat.

Probablement, en termes de ressources humaines, un spoil system à la française serait d’ailleurs hors de portée. Qu’on en juge. En nombre d’emplois à pourvoir devant compter après une alternance, on notera peu ou prou 125 postes de préfets, 150 ambassadeurs, 30 recteurs et de 1500 à 2000 postes de présidents ou directeurs généraux d’autorités administratives indépendantes (26), d’administrations centrales ou d’établissements publics. Plus encore si on prenait en compte l’effectif d’encadrement supérieur des effectifs de la fonction publique d’Etat ( soit 9900 hauts-fonctionnaires selon un rapport DGAFP de février 2015). On mesure à l’échelle de ces volumes l’inaccessibilité d’un tel objectif.

Dans le réseau et le gisement actuel de la haute fonction publique, aucune force politique n’ayant à ce stade jamais exercé le pouvoir n’apparaît en capacité de mettre en œuvre un spoils system à la manière dont il est pensé aux Etats-Unis (Etat fédéral, sans relai déconcentré et de tradition moins bureaucratisée) : une Trump administration succédant à une Biden administration avec hommes ou femmes disponibles « sur étagère ».

Un spoils system se heurterait par ailleurs à l’obstacle constitutionnel notre Constitution. Le changement politique du couple exécutif (Elysée-Matignon) n’est absolument pas un motif légal et systémique de changer le titulaire d’un haut poste dans l’administration française. Les emplois civils et militaires de l’Etat, au sens du deuxième alinéa de cet article 13, nommés par le chef d’Etat, s’ils relèvent de la liste du troisième alinéa, obéissent à la sécurité juridique (variable certes) de chacun selon son statut respectif. Les hauts-emplois listés au cinquième alinéa de l’article 13 (dont la liste est précisée à la loi organique de 2010 précitée) obéissent à la sécurité juridique, une fois nommés, de leurs organes (prévoyant des mandats à durée déterminée mais irrévocables) ou à des motifs d’ordre personnel (tels de limite d’âge ou démission).

C’est un choix inverse au spoil system intégral qui a été opéré par la réforme constitutionnelle de 2008 , puisque le modèle est supposé être celui des nominations « consensuelles ». Pour être effectives elles ne doivent pas réunir sur leur nom « des votes négatifs dans chaque commission [qui] représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions » de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Une solution plus efficiente que la révision de l’article 13 de la Constitution pour aménager un spoil system à la française, assumé, conforme à la fois au droit fondamental des peuples à l’alternance mais prévenant aussi tout abus du pouvoir au sens de Montesquieu, pourrait emprunter une voie médiane. Elle nécessiterait tout de même de réviser la loi organique de 2010.

Cette révision redéfinirait un champ des hauts-emplois qui doivent être à l’abri de toute suspicion politicienne (présidences d’autorité administrative indépendante, et, ce qui n’est pas forcément le cas aujourd’hui, les présidences au Conseil d’Etat, à la Cour des comptes, et, complémentairement à l’avis du Conseil supérieur de la magistrature, à la Cour de cassation et aux Parquets généraux). A contrario de ce pré carré, qui participe de la mise en œuvre de la séparation des pouvoirs, les autres emplois devraient ressortir de la révocabilité ad nutum.

A ce stade le dispositif juridique filtre le moustique et laisse passer le chameau : pour quelle raison dans la liste du cinquième alinéa de l’article 13 le président-directeur-général d’Aéroports de Paris serait révocable à tout instant et non la première-présidence de la Cour des comptes ?

A court terme, cette révision suggérée, aléatoire en termes d’adoption, ne répondra pas à l’immédiateté de l’alternance, politique donc juridique ,à supposer qu’elle soit approuvée rapidement sous la pression d’un électorat devenu de plus en plus impatient…

A défaut, le peuple souverain se désespèrera, ne pouvant que constater la force de la maxime du journaliste du XIX ème siège Alphonse Karr qui observait non sans lucidité que « Plus ça change, plus c’est la même chose »…