Dr Ben Luther TOUERE ELENGA et Carlyle GBEI - L’article 64 de la Constitution de la RDC : entre défense de l’ordre constitutionnel et consécration de la « prime de la rébellion »

Par Dr Ben Luther TOUERE ELENGA, Docteur en droit public (Constitutionnaliste), Avocat au Barreau de Paris Et Carlyle GBEI, Journaliste politique, Constitutionnaliste.

Une disposition conçue pour protéger la Constitution peut-elle devenir l’argument de ceux qui prennent les armes contre les institutions ? Cette question, en RDC, dépasse le cadre théorique, en ce sens qu’elle met en évidence la façon dont les citoyens comprennent leur droit de résistance et dont l’État répond aux rébellions enregistrée s jusqu’ici.

L’article 64 de la Constitution du 18 février 2006 réunit deux prescriptions. Le premier alinéa impose de s’opposer à la conquête forcée du pouvoir et à son exercice anticonstitutionnel. Le second fait de la tentative de renversement du régime constitutionnel une infraction imprescriptible, sanctionnée conformément à la loi. Leur rapprochement dessine un équilibre : le citoyen doit défendre la légalité, mais cette mission ne lui attribue pas le pouvoir de disposer des institutions à sa convenance.

Cet équilibre devient plus difficile à saisir lorsque des acteurs armés empruntent le langage constitutionnel pour présenter leur combat comme une œuvre de restauration démocratique. Le passage du Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) au Mouvement du 23 mars (M23), en passant par l’Alliance fleuve Congo , puis le Front pour la refondation de la nation, permet d’observer les rapports de force entre usage des armes, revendications politiques et négociation avec l’État .

Le titre de cette étude appelle donc une précision. La « prime de la rébellion » désigne l’évocation par les rebelles de l’article 64 pour légaliser leur rébellion. En termes plus clairs, elle renvoie à une pratique : « obtenir, grâce au rapport de force militaire, des positions ou des concessions institutionnelles auxquelles la participation ordinaire à la vie démocratique n’aurait pas nécessairement donné accès ». L’ambiguïté du discours constitutionnel et les arrangements de sortie de guerre peuvent alors se renforcer mutuellement.

Il faut partir de cette difficulté pour poser la question centrale : comment conserver une garantie de résistance à l’arbitraire tout en empêchant qu’elle serve à légitimer la conquête armée du pouvoir ?

L’examen du texte révèle une garantie démocratique dont la rédaction laisse place à des lectures antagonistes (I). L’expérience des rébellions depuis 2006 conduit ensuite à défendre un changement constitutionnel capable de retirer à la violence ses bénéfices institutionnels (II).

I. Une garantie démocratique dont la rédaction laisse place à des lectures antagonistes

Le sens de l’article 64 se dégage de la relation entre ses deux alinéas, de sorte qu’on isoler un seul conduit à détourner sa portée son interprétation. Il met en lumière la defense de la norme constitutionnelle à travers le droit de résistance (A), tout en imposant des limites quant à l’exercice de ce droit (B).

A. La défense de la norme constitutionnelle comme finalité du devoir de résistance

La première approche est celle d’une garantie contre l’arbitraire et l’usurpation. Il est à relever qu’aucun pouvoir régulièrement installé ne peut se défaire des règles qui fondent son exercice. L’idée étant que le devoir civique ne doit se réduire à soutenir les acteurs politiques. Il doit cependant s’exercer dans le respect de la norme constitutionnelle.

Cette distinction répond à un objectif clair : séparer l’exercice du pouvoir du régime constitutionnel. En effet, critiquer un président, rejeter sa politique ou avoir des revendications politiques ne peut justifier une quelconque idée de déstabilisation des institutions démocratiquement installées. De même, un mouvement politico-militaire ne peut devenir le gardien de la démocratie en faisant parler les armes. Ses actes, ses moyens et la place qu’il entend laisser au choix des citoyens doivent aussi être examinés.

Soutenir que la résistance a une fonction de protection de la Constitution est la lecture que l’on puisse faire des deux alinéas de l’article 64. Cette lecture ne permet pas à un mouvement de relever seul l’illégitimité d’un pouvoir, ou d’en proclamer la déchéance et de s’installer à sa place. Admettre ce raisonnement reviendrait donc à faire dépendre la validité des institutions de l’appréciation du groupe le mieux armé.

Deux autres dispositions éclairent cette limite. L’article 5 interdit qu’un individu ou une fraction du peuple s’approprie l’exercice de la souveraineté. L’article 190 prohibe l’organisation de formations militaires, paramilitaires ou de milices privées sous peine de haute trahison. Il serait incohérent de lire l’article 64 comme une permission générale de constituer les forces que la Constitution entend précisément empêcher.

La même exigence de cohérence protège l’opposition pacifique, dont l’article 8 reconnaît les droits. Le second alinéa de l’article 64 ne saurait devenir un instrument commode pour qualifier de subversive toute contestation. Mais il doit se donner à lire comme un outil de défense de la démocratie et de sauvegarde des institutions.

Cette tension est relevée par certains auteurs : « les clauses de résistance peuvent prévenir les reculs démocratiques, mais aussi servir, dans certains contextes, à justifier rétrospectivement une rupture politique ». Certes cela n’établit pas une causalité entre l’article 64 et les rebellions récurrentes congolaises, mais invite néanmoins à examiner ce qu’une norme protège et ce que ses utilisateurs cherchent à lui faire dire.

B. L’absence de précisions sur les moyens de résistance, une faiblesse exploitable

La difficulté apparaît dans les mots « faire échec ». Le texte ne précise ni les moyens admissibles ni un seuil de gravité, et ne formule pas expressément une condition de dernier recours. Il faut alors déterminer comment un devoir aussi largement énoncé s’articule avec les institutions chargées de faire respecter la Constitution.

Une lecture extensive permettrait à chacun de transformer une violation alléguée en autorisation de renverser les autorités. Elle confondrait le pouvoir de disposer de l’État et le droit de contester un acte, en plaçant le prétendu résistant dans une position de « juge de sa propre cause et de bénéficiaire de la solution qu’il impose ».

Une lecture stricte sensu donne la priorité aux recours et à l’action civique. Elle réserve la question d’une résistance exceptionnelle aux atteintes qui menacent réellement l’existence de l’ordre démocratiquement établi. Cette interprétation peut être guidée par les critères de nécessité et de proportionnalité. Ces critères doivent toutefois être présentés non comme des conditions déjà détaillées par l’article 64, mais surtout comme une construction juridique à défendre.

La comparaison avec l’Allemagne est instructive. L’article 20, paragraphe 4, de la Loi fondamentale soumet le droit de résistance contre l’abolition de l’ordre constitutionnel à l’absence d’autre remède. La différence de contexte interdit une transposition automatique. Elle montre néanmoins qu’un constituant peut reconnaître la résistance tout en précisant son caractère ultime.

En RDC, l’usage insurrectionnel du texte est documenté. Dans son compte rendu de l’audience du 25 juillet 2024 au procès de Corneille Nangaa et consorts, Radio Okapi rapporte que deux prévenus se présentant comme cofondateurs de l’AFC ont invoqué l’article 64 pour expliquer leur projet de conquête du pouvoir. Ce compte rendu atteste une argumentation. Il ne vaut ni décision reconnaissant sa validité ni jurisprudence autorisant la rébellion.

L’insuffisance du texte doit être appréciée à ce niveau. L’article 64 contient les éléments qui permettent de réfuter sa captation par les groupes armés, mais il laisse au débat d’interprétation une part importante de l’encadrement du devoir de résistance, surtout dans un pays confronté à la récurrence des rebellions armées.

II. Face aux rébellions depuis 2006, un changement constitutionnel devenu nécessaire

Les faits sont têtus. L’histoire du CNDP et de ses prolongements (A) permet de mesurer ce décalage entre la règle constitutionnelle et la gestion des conflits (B).

A. Du CNDP à l’AFC/M23, la persistance d’une « prime politique aux armes »

Le CNDP, constitué en 2006, ouvre la séquence retenue ici. L’accord signé avec le Gouvernement à Goma le 23 mars 2009 prévoit sa transformation en parti politique, l’intégration de ses éléments dans l’armée et la police ainsi qu’un engagement relatif à l’amnistie. Son article 12.8 prévoit la reconnaissance formelle des grades de ses anciens éléments.

Il serait réducteur de lire cet accord comme une simple distribution de récompenses. Sa logique est de mettre fin au conflit et d’organiser le retour à la vie institutionnelle. Le CNDP s’y engage d’ailleurs à poursuivre ses revendications par des voies politiques respectueuses des institutions et des lois. Cette contrepartie doit être rappelée pour apprécier loyalement le dispositif.

La difficulté vient de l’incitation qu’un tel arrangement peut créer. Lorsque la prise d’arme devient un moyen d’accès au pouvoir ou d’obtenir des grades politiques, le coût politique de la rébellion peut conduire à légitimer celle-ci, ou à la compenser par les avantages attendus du dialogue.

Pour le citoyen demeuré dans la légalité, la situation est paradoxale et impossible à comprendre : « le respect des règles ne donne aucun privilège, tandis que leur violation peut ouvrir des perspectives. »

La création du M23 révèle les limites de l’intégration. IPIS situe son annonce au 6 mai 2012 et relève que le mouvement est issu d’une partie des anciens éléments du CNDP incorporés aux FARDC, qui invoquaient l’inexécution de l’accord de 2009. Cette précision importe : la continuité entre les mouvements ne permet pas d’imputer la nouvelle rébellion à tous les anciens membres du CNDP.

On peut en tirer une hypothèse institutionnelle : l’incorporation de combattants ne supprime pas nécessairement leurs anciennes fidélités. Sans contrôle du recrutement, du commandement et de la responsabilité individuelle, un accord risque de déplacer dans l’appareil d’État une organisation qui conserve sa capacité de rupture.

L’annonce de l’AFC, le 15 décembre 2023, autour de Corneille Nangaa et du M23, donne une nouvelle dimension politique à cette trajectoire. L’étude publiée par Ebuteli en juin 2024 décrit l’élargissement des ambitions du mouvement et sa recherche d’une place dans d’éventuelles négociations. Le changement de cadre politique ne fait donc pas disparaître la question de fond : quelle légitimité une organisation peut-elle tirer du territoire qu’elle contrôle par les armes ?

La résolution 2773 du Conseil de sécurité, adoptée le 21 février 2025, apporte un repère précis. Elle condamne non seulement l’offensive de l’AFC/M23 et demande le démantèlement de ses administrations parallèles, mais appelle aussi les forces rwandaises à cesser leur soutien au mouvement et à quitter le territoire congolais. Cette condamnation internationale conduit aussi à examiner les ambiguïtés du droit congolais. Le premier alinéa de l’article 64 fait de la résistance un devoir, mais reste imprécis sur les moyens de l’exercer et les limites à respecter. Il peut ainsi être lu comme accordant une légitimité implicite à la rébellion qui prétend rétablir l’ordre constitutionnel. Un mouvement armé peut s’appuyer sur cette disposition pour soutenir qu’il combat les gouvernants au nom de la Constitution. La prise des armes devient alors, dans son discours, l’accomplissement d’un devoir constitutionnel.

C’est cette ambiguïté qu’une nouvelle rédaction devrait lever. La résistance citoyenne à l’arbitraire doit être garantie, sans que son invocation puisse justifier une rébellion ou ouvrir un droit au pouvoir et aux avantages qui l’accompagnent. Aucun groupe ne devrait pouvoir décider seul que les gouvernants ont perdu leur légitimité, les combattre par les armes, puis réclamer leur place au nom de la défense des institutions. Les arrangements de sortie de crise entretiennent ce risque lorsqu’ils permettent de convertir la force militaire en positions politiques. Ils deviennent alors des précédents dont d’autres mouvements armés peuvent espérer tirer profit. Ils ne constituent pas une jurisprudence qui rendrait la rébellion licite. La « prime » résulte de cette possibilité de convertir la contrainte militaire en avantage institutionnel, puis de présenter cet avantage comme la reconnaissance d’une cause constitutionnelle.

B. Une refondation constitutionnelle pour protéger les citoyens et retirer à la rébellion ses bénéfices

Une objection mérite d’être entendue : puisque la Constitution interdit déjà les milices et le renversement du régime constitutionnel, ne suffirait-il pas de l’appliquer ? Une part du problème relève effectivement de l’exécution des règles, de la justice et du fonctionnement de l’armée. Le changement de texte ne dispense d’aucun de ces efforts.

Cette objection n’interdit pourtant pas la réforme de l’article 64 dont le contenu demeure flou. Il est donc nécessaire que le droit de résistance, ses conditions et modalités d’exercice soient clairement définis, afin d’éviter toute confusion ou toute invocation abusive par des rebelles.

La Cour constitutionnelle dispose déjà d’une compétence d’interprétation, dans les conditions de saisine prévues à l’article 161. Il faut donc éviter de proposer comme entièrement nouveau un contrôle qui existe. La réforme devrait plutôt s’attacher à son accessibilité, à son indépendance et à son efficacité en période de crise. Une garantie difficile à mobiliser laisse davantage de place aux acteurs qui prétendent parler au nom du droit tout en refusant son juge.

Le changement devrait également porter sur les accords de paix. La participation à un mouvement armé pour renverser les institutions ne devrait garantir un droit automatique au partage des postes ou à un grade politique ou militaire. La réinsertion des personnes désarmées doit pouvoir répondre à cette exigence. Les critères communs et transparents doivent conditionner leur accès aux responsabilités, tout en garantissant une justice aux victimes dans la résolution du conflit.

Une clause nouvelle pourrait, à titre de proposition, énoncer que la participation à un groupe armé ne confère aucun droit à un avantage institutionnel et qu’aucun accord ne peut soustraire les engagements relatifs à l’organisation des pouvoirs au contrôle constitutionnel. La négociation conserverait son utilité pour mettre fin aux hostilités ; elle cesserait d’apparaître comme un mode concurrent d’accès à la souveraineté.

C’est dans cette perspective qu’un changement d’ensemble de la Constitution mérite d’être soutenu. Une révision limitée peut corriger une formule, mais ne suffit pas. Les articles 218, 219 et 220 de la Constitution encadrent la révision et imposent des limites conjoncturelles et structurelles.

Le projet d’une nouvelle Constitution permettrait donc de repenser conjointement le devoir de résistance, la responsabilité des gouvernants, les garanties de la justice et les conditions institutionnelles des sorties de guerre. Son intérêt doit être démontré par ces réformes concrètes, et non par la seule promesse d’un texte nouveau.

La distinction entre pouvoir constituant originaire et pouvoir de révision ne résout pas cette difficulté à elle seule. Les pouvoirs constitués ne peuvent déduire de l’existence théorique du premier une habilitation générale à s’affranchir du second. De même, annoncer un référendum ne suffit pas à établir la base juridique de sa convocation. Défendre une nouvelle Constitution exige donc de traiter sérieusement la question de la procédure, au lieu de la considérer comme un obstacle secondaire.

Le débat doit pouvoir associer les acteurs politiques pacifiques, les populations, la société civile et les provinces. Une refondation qui occulterait ces acteurs affaiblirait l’argument même qui la justifie : amélioration du système institutionnel, de la justice et de l’État de droit, afin de soumettre durablement la conquête et l’exercice du pouvoir à des règles communes.

L’article 64 porte une exigence démocratique qu’il serait dangereux d’abandonner : la Constitution doit pouvoir être défendue contre ceux qui s’en emparent ou la détournent. Mais la généralité de sa rédaction laisse trop de place à la confusion entre résistance citoyenne et prétention insurrectionnelle.

L’expérience du CNDP, du M23, de l’AFC et du FRN donne une raison supplémentaire de revoir le dispositif. Lorsque la force permet d’obtenir des avantages institutionnels, la condamnation constitutionnelle de la rébellion perd une part de sa crédibilité. Clarifier le devoir de résistance et fermer les voies de cette récompense politique doivent aller de pair.

Il faut, pour ces raisons, défendre un changement constitutionnel d’ensemble, pouvant prendre la forme d’une nouvelle Constitution, préparé dans un cadre démocratique et selon une voie juridiquement établie. Sa réussite se mesurera à une exigence concrète : qu’un citoyen puisse défendre ses droits sans prendre les armes, et qu’aucun chef rebelle ne puisse faire de celles-ci un titre à gouverner.