Une interview de Pierre Allorant et Walter Badier par Eric Anceau - DISSOUDRE OU NE PAS DISSOUDRE L’ASSEMBLÉE HIER, AUJOURD’HUI ET DEMAIN ?

Deux ans après la dissolution manquée de l’Assemblée nationale par Emmanuel Macron, Pierre Allorant, professeur en histoire du droit et des institutions à l’Université d’Orléans et Walter Badier, maître de conférences en histoire au sein de la même université, respectivement président et secrétaire général du Comité d’histoire parlementaire et politique, viennent de publier un ouvrage important sur La Dissolution de Napoléon à Macron (Rennes, PUR, Épures, 2026). Éric Anceau les a interrogés pour la Nouvelle revue politique.

Qu’est-ce qui vous a donné l’envie de publier ce livre ?

Walter Badier : Ce projet est évidemment né de la dissolution de 2024 et des nombreuses réactions et interrogations qu’elle a suscitées. Quand le recours à la dissolution est-il légitime ? S’inscrit-elle véritablement dans la tradition républicaine ou constitue-t-elle, au contraire, une survivance monarchique et impériale ?

Plusieurs ouvrages ont été publiés à la suite de la dissolution décidée par Emmanuel Macron, notamment La dissolution de la V^e République de Denis Baranger et Olivier Beaud. Aucun, cependant, n’a cherché à appréhender la dissolution dans une perspective historique large. Plus généralement, le sujet a surtout été étudié par les juristes, en particulier les constitutionnalistes, sans qu’une étude d’ensemble en retrace l’histoire depuis le XIX^e siècle.

Or, cette approche sur le temps long nous paraît indispensable pour comprendre les enjeux propres à cet instrument de résolution des crises entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, mais aussi pour saisir la manière dont sa fonction et sa légitimité ont évolué au fil des différents régimes politiques.

Pourquoi le droit de dissolution n’a-t-il pas été mis en vigueur dès la Révolution mais sous le Consulat sans d’ailleurs été appliqué ?

Walter Badier : La Révolution française est généralement présentée comme un vaste laboratoire d’expérimentations politiques. Cela n’a pas été le cas en matière de droit de dissolution. Celui-ci n’a en effet pas été intégré aux constitutions de 1791, 1793, 1795 et 1799, pour des raisons qui varient selon les contextes et les forces politiques en présence : le souvenir de la clôture autoritaire des États généraux par le roi, l’application strict du principe de séparation des pouvoirs ou encore la volonté d’affirmer la supériorité du législatif sur l’exécutif.

C’est après le coup d’État du 18 Brumaire (novembre 1799) que Napoléon Bonaparte introduit, en 1802, le droit de dissolution. Bien qu’il n’ait jamais été utilisé, ce pouvoir constitue une arme supplémentaire entre les mains de l’exécutif. C’est donc sous une forme autoritaire que la dissolution fait son apparition dans les institutions françaises.

En revanche, la dissolution s’impose vraiment dans son usage actuel sous la monarchie de Juillet….

Walter Badier : Durant la période des monarchies constitutionnelles (1814-1848), pas moins de douze dissolutions sont prononcées. Elles répondent toutefois à des logiques différentes. Sous la Restauration (1814-1830), il s’agit, dans certains cas, de dissolutions de confort et, dans d’autres, d’une réponse à un conflit entre la majorité parlementaire et l’exécutif. Dès cette époque, l’arme peut d’ailleurs se retourner contre son utilisateur. C’est ainsi qu’à la suite de l’échec de la dissolution de mai 1830, l’intransigeance de Charles X contribue à déclencher les journées insurrectionnelles des 27, 28 et 29 juillet 1830, qui aboutissent à sa chute.

Sous la monarchie de Juillet (1830-1848), les dissolutions visent davantage à renforcer les majorités parlementaires sur lesquelles s’appuie le gouvernement, souvent instables et fragmentées à cette époque. Aucune des législatures ne va d’ailleurs jusqu’à son terme normal de cinq ans. Les résultats de ces dissolutions restent toutefois mitigés : seule celle de 1846 peut être considérée comme un succès.

Les Troisième et Quatrième Républiques qui sont des régimes parlementaires marquent une longue éclipse des dissolutions. Pouvez-vous expliquer pourquoi à nos lecteurs ?

Pierre Allorant : C’est une longue histoire, avec une date clé : la dissolution du 16 mai 1877 par le maréchal de Mac Mahon. Cette crise initiale, deux ans seulement après l’adoption des lois constitutionnelles de la Troisième République, a profondément marqué la mémoire républicaine. Au point de considérer illégitime le recours à cet instrument prévu par l’Assemblée constituante et alors que le chef de l’État avait respecté la condition de l’approbation préalable du Sénat. Mais dans la culture républicaine, la souveraineté nationale est portée par le pouvoir législatif, de préférence une assemblée unique. C’est la tradition de 1789, exprimée par Gambetta lors des « Dix décisives » – la période clé d’établissement de la Troisième République entre la chute du Second Empire et la démission du président monarchiste Mac Mahon en 1879 – et encore par Mendès France contre la dissolution opérée par Edgar Faure le 2 décembre (quelle date napoléonienne !) 1955, et enfin par Paul Reynaud contre De Gaulle et le gouvernement Pompidou lors d’une autre crise fondatrice : celle de 1962, point de départ de la présidentialisation du régime.

Cette absence de dissolution durant trois quarts de siècle, de 1877 à 1955, a beaucoup intrigué les juristes français qui ont inventé la « constitution Grévy », c’est-à-dire la relecture parlementaire, par les Républicains, des institutions de 1875 à partir de l’élection du président Jules Grévy qui annonce son refus d’utiliser à nouveau cet outil.

Toutefois, à la suite de la thèse de Jean-Félix de Bujadoux, on remarquera que le « tabou » de la dissolution n’a jamais été absolu chez des hommes d’Etat républicains tels que Jules Ferry, Jules Méline et même Léon Blum en octobre 1936, qui ont envisagé d’y recourir en cas d’éclatement de leur majorité parlementaire.

La Cinquième République marque le retour de la dissolution. Quel est l’esprit selon de Gaulle ?

Pierre Allorant : De Gaulle a beaucoup réfléchi, et très tôt, à l’usage du droit de dissolution et à son utilité dans les institutions. Captif en Allemagne en 1916, il lit des ouvrages de droit constitutionnel sur la pratique de la dissolution par le chancelier Bethmann-Hollweg à partir de 1909 ! Il suit le débat des juristes français sur l’autocensure de l’exécutif sous la Troisième République qui s’interdit de mettre en pratique ce droit depuis la crise de 1877.

Il l’envisage comme un droit présidentiel inconditionnel, mais n’envisage pas de l’utiliser en dehors d’une crise majeure, alors que par exemple Michel Debré la conçoit à la manière d’un Premier ministre britannique : une « dissolution de confort » pour écourter la législature en choisissant de fixer la date des élections législatives au moment le plus favorable à la majorité sortante. La question n’est pas totalement tranchée en 1958, car les institutions sont le fruit d’un compromis, y compris avec l’ancien chef de gouvernement socialiste Guy Mollet. Les deux dissolutions opérées par le général répondent à ses conceptions : faire trancher par le peuple un conflit entre les pouvoirs, une crise majeure. C’est le cas en 1962 suite à la censure du gouvernement Pompidou, et à nouveau en juin 1968. Mais il est frappant de constater qu’à ces deux reprises, le premier réflexe du général de Gaulle est le recours au référendum, même en dehors des conditions prévues par la Constitution. En 1968, la dissolution n’est qu’un choix par défaut, et c’est celui de Pompidou. Qui le paie d’un départ de Matignon, alors que de Gaulle ne se satisfait pas de la « chambre introuvable » de juin 1968 et entend reprendre la main par son outil privilégié avec le référendum de 1969.

Mais vous montrez très bien dans votre livre que l’outil s’est déréglé au fil du temps…

Pierre Allorant : Oui on peut considérer qu’avec de Gaulle et Mitterrand, deux pouvoirs fortement incarnés et qui proclament leur volontarisme politique, du rang de la France au « changer la vie » de 1981, la dissolution produit l’effet recherché : la formation d’une large majorité présidentielle.

Dès 1988, le mécanisme se grippe, paradoxalement du fait de la volonté du chef de l’État de ne pas voir un seul parti monopoliser la représentation. C’est avec les deux dernières dissolutions de Jacques Chirac en 1997 et Emmanuel Macron en 2024 que les conséquences sont à rebours de l’effet recherché. Au lieu de contribuer à résoudre une crise de manière anticipée (passage à l’euro puis vote du budget), c’est la dissolution qui produit de l’instabilité, un affaiblissement de l’institution présidentielle, voire une crise des institutions.

En quoi la dissolution de 2024 peut être considérée comme un élément paroxystique de la crise politique et institutionnelle que nous traversons ?

Denis Baranger et Olivier Beaud ont bien mis en lumière cette « dissolution de la Cinquième République » par la pratique macroniste. En l’espèce, dissoudre l’Assemblée nationale, sur un coup de tête, le soir d’une élection au Parlement européen, sans en discuter avec son Premier ministre, sans consulter et en informant cavalièrement le Président du Sénat et la Présidente de l’Assemblée nationale, c’est vraiment malmener les institutions. Même le délai minimal pour la campagne électorale n’a pas été totalement respecté pour une partiela France ultramarine. Plus profondément, en l’absence de crise avérée, l’usage de la dissolution trouve difficilement une justification. Le prétexte d’un budget difficile à faire adopter ne tient pas. Si l’Assemblée nationale censure le gouvernement sur cet acte fondamental fin 2024, alors oui la dissolution peut se justifier.

Désavoué par les urnes en 1969, De Gaulle avait démissionné. Macron n’aurait-il pas dû faire de même après l’échec de 2024 ?

Pierre Allorant : En premier lieu, les époques sont très différentes, quant aux personnalités et à leurs valeurs politiques, le fossé est sans doute encore plus grand. Rappelons toutefois que l’arme gaullienne par excellence est le référendum, à côté bien entendu de l’élection présidentielle, pas l’élection législative. D’ailleurs, si de Gaulle a songé à démissionner en 1965 avec sa mise en ballotage imprévue, et l’a fait immédiatement le 28 avril 1969 dès l’annonce des 53 % de « non » au référendum sur la réforme du Sénat et la régionalisation, il ne l’a pas envisagé en 1967, alors que le résultat de sa majorité était médiocre, uniquement sauvée par l’outre-mer.

Quel avenir voyez-vous pour la dissolution ?

Pierre Allorant et Walter Badier : Il faut sans doute distinguer le court et le long terme. En 2027n reparlera probablement beaucoup de dissolution, car tout vainqueur de la présidentielle désirera disposer d’une Assemblée nationale plus coopérative que l’actuelle pour mettre en œuvre son projet. Mais qui peut être assuré de disposer d’une majorité après une dissolution ? Personne.

À plus long terme, la question de la compatibilité du droit de dissolution avec une « République moderne », comme disait Mendès France, se posera. Au minimum par l’ajout de garde-fous, pas un avis conforme du Sénat comme en 1875, mais celui du Premier ministre ou d’une forte minorité parmi les parlementaires ?