Sébastien Boussois - États vs groupes non étatiques : l’impossible négociation vers la paix

Sébastien Boussois, chercheur et consultant en sciences politiques, autour de « Donald Trump, retour vers le futur » (Mareuil éditions, 2025).

Le multilatéralisme est né dans un monde où la guerre et la paix relevaient avant tout des États. Il s’est construit sur l’idée que des acteurs souverains, identifiables, rationnels, disposant d’un territoire et du monopole de la violence légitime, pouvaient négocier, transiger et se contraindre mutuellement afin de maintenir la paix. Pendant des décennies, ce modèle a fonctionné. Même les crises internationales les plus dangereuses s’inscrivaient dans des rapports de force relativement clairs entre puissances étatiques. La négociation multilatérale permettait alors de transformer ces rapports de force en compromis politiques, parfois fragiles, mais durables.

La guerre froide a constitué l’âge d’or paradoxal de ce système. Derrière la bipolarité et la dissuasion nucléaire, les règles du jeu étaient connues. Les adversaires se reconnaissaient mutuellement comme des États responsables, dotés d’intérêts stratégiques lisibles et d’une obligation minimale de retenue. Les institutions internationales n’étaient pas de simples chambres d’enregistrement. Elles jouaient un rôle réel de canalisation de la violence et de gestion de l’escalade.

Ce monde a disparu. Les conflits contemporains ne sont plus structurés principalement par des affrontements interétatiques, mais par la multiplication d’acteurs armés non étatiques qui échappent aux fondements mêmes du multilatéralisme. Milices hybrides, groupes paramilitaires, organisations terroristes et réseaux criminels transnationaux forment désormais l’ossature de nombreuses guerres. Ces acteurs ne disposent ni de frontières stabilisées, ni de responsabilité juridique internationale, ni d’un intérêt réel pour la reconnaissance diplomatique. Ils ne cherchent pas la paix au sens classique, mais la durée, l’expansion et le contrôle de territoires, de ressources et de populations.

Dans ce contexte, le multilatéralisme apparaît structurellement inadapté. Il continue de fonctionner sur l’hypothèse d’interlocuteurs rationnels capables de respecter des accords, alors même que nombre d’acteurs armés prospèrent précisément sur la violation permanente des règles. Pour eux, la paix n’est pas un objectif stratégique, mais une variable tactique, utile uniquement lorsqu’elle permet de se reconstituer ou de déplacer le rapport de force.

L’émergence de groupes transnationaux comme Al-Qaïda puis Daech a marqué une rupture décisive. Ces organisations ne se définissent pas par un territoire national à stabiliser, mais par une idéologie, une capacité de projection et une logique de confrontation globale avec les États et leur souveraineté. Elles ne reconnaissent aucune légitimité aux institutions internationales et ne participent à aucun processus multilatéral autrement que comme cibles sécuritaires. Face à elles, les outils classiques de la diplomatie deviennent largement inopérants.

Cette transformation rend les négociations de paix infiniment plus complexes. Les processus multilatéraux supposent des engagements réciproques, des garanties et une continuité politique minimale. Or les groupes armés non étatiques sont fragmentés, mouvants, traversés par des rivalités internes et financés par des économies de guerre opaques. Signer un accord avec l’un d’eux ne garantit ni son application, ni sa pérennité, ni même sa reconnaissance par l’ensemble des combattants sur le terrain. Le Hamas à Gaza ou les Rapid Support Forces au Soudan en sont des illustrations évidentes.

C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre la diplomatie de Donald Trump, souvent caricaturée mais en réalité révélatrice de cette mutation profonde. Trump ne croit ni au multilatéralisme classique ni aux grandes conférences internationales. Il considère que ces cadres produisent des normes et des déclarations, rarement des résultats. Sa diplomatie privilégie des canaux restreints, personnalisés, parfois volontairement opaques, où le rapport de force est assumé plutôt que dissimulé derrière des procédures.

Les États puissants ont recours à des méthodes parallèles et à des fonctionnements atypiques et à des négociations plus personnelles. Finies les grandes arènes diplomatiques ! Où sont d’ailleurs les Nations Unies depuis au moins deux ou trois ans ?  Le recours par Donald Trump à des émissaires comme Steve Witkoff et Jared Kuchner, mobilisés sur les dossiers ukrainien et moyen-oriental, ou à Marco Rubio dans les équilibres régionaux et sécuritaires, s’inscrit dans cette logique. Il ne s’agit plus de négocier des accords globaux et juridiquement stabilisés, mais d’arracher des arrangements partiels, ciblés, fondés sur des intérêts immédiats. Des accords qui sont fragiles. Cette diplomatie d’émissaires vise moins la paix durable que la réduction du risque, la désescalade temporaire ou la « paix » a minima.

Si ces négociations traînent en ce moment, ce n’est pas seulement en raison de la personnalité de Trump ou de ses méthodes. C’est parce que les conflits eux-mêmes sont devenus structurellement difficiles à négocier. En Ukraine, le conflit dépasse largement l’opposition entre deux États. Il engage des questions existentielles de survie politique, de crédibilité stratégique, d’alliances militaires et de rapports de puissance globaux. Au Moyen-Orient, les États ne contrôlent plus entièrement les acteurs armés qui agissent sur leur territoire ou en leur nom. Toute négociation est donc exposée au sabotage par des acteurs qui n’ont aucun intérêt à sa réussite. Et ils sont nombreux : Hamas, Hezbollah, Houthis. C’est pour cela que Washington a recours aussi à des médiateurs qui connaissent leur « monde » et servent de courroie de transmission aux exigences américaines et à celles de leurs ennemis. La puissance médiatrice devient un acteur fondamental des nouvelles relations internationales dans un monde post-multilatéral.

Le multilatéralisme continue pourtant de fonctionner, ou à se faire croire qu’il le peut, comme si un retour rapide à un ordre étatique stable était possible. Or nombre de conflits actuels s’inscrivent dans la durée. Ils sont marqués par une régulation partielle de la violence plutôt que par sa résolution. La paix devient fragmentée, locale, provisoire. Elle n’est plus le produit d’un grand accord international, mais d’arrangements précaires entre acteurs aux intérêts fondamentalement incompatibles. Il serait erroné de conclure à la fin de la diplomatie car au fond toutes ces négociations en sont. Ce qui s’effondre, en revanche, c’est l’illusion selon laquelle un multilatéralisme conçu pour les guerres interétatiques du XXᵉ siècle peut suffire à gérer des conflits dominés par des acteurs non étatiques et transnationaux. Tant que cette transformation ne sera pas pleinement intégrée, les processus de paix continueront d’exister formellement, tout en restant largement déconnectés des dynamiques réelles de la guerre.

La question n’est donc plus de savoir comment restaurer un multilatéralisme hérité d’un autre âge, mais comment repenser la négociation internationale dans un monde où la violence n’est plus seulement le fait des États, face à une multiplications d’acteurs, des acteurs hors cadre national qui ont pris une importance incroyable de puissance et souvent de nuisance, et où la paix ne se négocie plus uniquement entre capitales, mais au cœur même de systèmes de guerre éclatés, durables et profondément asymétriques.