Olivier Dard - Florian Mellinger : « Deux siècles d'administration municipale en perspective »

Deux siècles d’administration municipale en perspective

À trois mois des élections municipales, l’œil aiguisé de l’historien peut donner à réfléchir sur deux siècles d’administration municipale. C’est ce à quoi nous convie Florian Mellinger, docteur en histoire qui a obtenu le prix spécial du jury du prix de thèse du Sénat 2024. Ce travail vient d’être publié aux éditions Mare & Martin sous le titre La centralisation, les centralisateurs et la réforme de l’administration locale sous la monarchie de Juillet.

Comment étaient recrutés les maires et conseillers municipaux il y a deux siècles ?

Il y a deux siècles, les maires étaient nommés par le chef de l’État, pour les communes de plus de 5 000 habitants, et par les préfets pour les autres. Les conseillers municipaux étaient nommés par les préfets.

Ce fonctionnement était celui de l’administration municipale issue de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), pensée par le législateur de l’époque dans une logique de pacification nationale par l’efficacité administrative. Cette réforme majeure intervient au lendemain d’une décennie de guerre civile (1789-1799), période durant laquelle les exécutifs des administrations locales étaient collectifs et élus par les citoyens dans une France en Révolution.

La philosophie de cette nouvelle administration de l’an VIII est de saisir l’élite du corps social pour la mettre au service du pays, en combinant la légitimité démocratique du citoyen contribuable à la puissance démiurgique du pouvoir central. Pour ce faire, les citoyens français, reconnus comme tels par le paiement à l’État d’une contribution minimum, élisaient en premier lieu ceux qu’ils considéraient aptes à figurer sur une liste de confiance. Dans un second temps, le pouvoir sélectionnait, parmi ces notabilités, les citoyens qu’il nommait conseillers municipaux, adjoints ou maires. Les listes de confiance consulaires se sont par la suite effacées au profit de la seule nomination par le pouvoir exécutif.

Se croisent alors deux visions distinctes et complémentaires, celle de Roederer, souhaitant théoriser un système d’ensemble en s’appuyant sur les prémices d’une science administrative et sociale mise au service de l’État, et celle de Bonaparte, plus souple, pragmatique, faite de confiance hiérarchique et de subsidiarité exécutive. Un épisode se démarque et doit être mentionné, celui des élections municipales de 1815, souhaitées par Bonaparte durant les Cent-Jours. Cette méthode, permettant l’élection des maires, adjoints et membres des conseils des communes de moins de 5 000 habitants (sur la base du dispositif de 1789), devait lui permettre de se débarrasser du personnel local rallié à Louis XVIII par le suffrage universel masculin acquis à sa cause.

De 1814 à 1830, la Restauration n’a eu de cesse de se questionner sur sa légitimité politique. Ainsi, la question de l’administration locale comme vecteur d’enracinement populaire du régime a été au cœur des débats nationaux, avec l’idée d’un retour formalisé à l’élection des conseils délibérants par les citoyens sur une base capacitaire, tout en gardant la nomination de l’exécutif à l’administration centrale. Mais ces débats n’aboutissent à aucune réforme législative. Dans l’intervalle, les premiers opposants à « l’usurpateur » Bonaparte et au système administratif unitaire, les royalistes ultras, avaient accédé au pouvoir (1822-1828 puis 1829-1830) et trouvaient désormais de grands mérites au pouvoir coercitif de l’administration napoléonienne.

Il faut bien garder à l’esprit qu’au XIXᵉ siècle, dans une logique unitaire de l’administration, la commune est avant tout une administration locale de l’État, ce qui explique le rapport de la commune à l’exécutif national, qui nomme les administrateurs des communes, exécutifs ou délibérants, à l’instar des agents des autres services de l’État. Une nuance cependant, il n’existe aucune rémunération dédiée pour le maire et ses adjoints, si bien qu’il n’est pas rare de trouver des petites communes pauvres obligées de dissimuler un traitement minimum pour le maire dans une ligne exceptionnelle du budget. L’idée d’une rémunération officielle du maire sera mise en avant durant les débats parlementaires des années 1830, mais sans être adoptée.

La loi du 21 mars 1831 sur l’organisation municipale permet l’élection des conseillers municipaux des communes françaises au suffrage censitaire, sur la base de critères fiscaux, dans une logique d’association des plus grands contribuables à l’administration du pays. Concrètement, au lendemain de la révolution de 1830, qui avait porté le peuple de Paris aux barricades pour proclamer ses droits, la loi de 1831 permet à 2 970 000 électeurs (9 % de la population – 33 millions d’habitants) d’élire ses conseillers municipaux. Le système capacitaire des orléanistes, soucieux de concrétiser une forme de méritocratie, se fonde principalement sur le critère de la richesse individuelle comme outil de hiérarchisation sociale. Il s’agit du fruit d’une théorie historique de lutte des classes, consolidée par Guizot avant Marx, comme ce dernier le reconnaîtra lui-même, dont l’aboutissement est la victoire non pas du prolétariat mais de la bourgeoisie.

On parle alors de souveraineté de la raison, en opposition à la souveraineté du peuple d’un côté et de celle du monarque de droit divin de l’autre. Comme la Restauration, la monarchie de Juillet, dont le roi des Français, Louis-Philippe, devait son trône non plus à Dieu, mais non moins au peuple, cherchait un enracinement national par ce système. Le préfet ou le roi, en fonction de la population de la commune, gardaient la prérogative de nomination du maire parmi les membres élus du conseil municipal. Ainsi, en confirmant une nette distinction entre le conseil délibérant, élu au suffrage censitaire, et l’exécutif de l’administration municipale, nommé par l’autorité supérieure, l’unité de l’an VIII était préservée, tout en tenant la promesse de la Charte du 14 août 1830 qui prévoyait, en son article 69, « des institutions départementales et locales fondées sur un système électif ».

Durant les débats parlementaires de 1831, une partie de la gauche avait souhaité la création d’un exécutif dual à la tête des communes, avec un commissaire du gouvernement, en charge des questions d’intérêt général, distinct du maire, élu, en charge des intérêts locaux. Mais ce système a été repoussé, la majeure partie des parlementaires trouvant une utilité pratique certaine dans ce que la postérité a retenu comme étant la « double casquette » du maire, agent de la commune et agent de l’État. La mémoire de la Révolution française était aussi prégnante durant les débats parlementaires, avec des témoins et acteurs politiques vivants de ces années. Ils avaient gardé le souvenir des conséquences désastreuses des exécutifs collectifs.

Il est à noter que lors de ces débats parlementaires de 1831, comme durant tous ceux de la décennie 1830 sur la question de l’administration locale française, une partie de la gauche, l’aile libérale, et la droite légitimiste, restée fidèle à la dynastie Bourbon déchue, se rapprochent ponctuellement aux moments clefs pour combattre, sans succès, l’administration napoléonienne. À l’inverse, la centralisation est défendue avec succès par l’immense majorité des orléanistes, du centre-gauche et centre-droit, appuyée par une partie de la gauche, patriote et jacobine.

L’historiographie concernant les communes insiste beaucoup sur la loi de 1884 qui permet l’élection du conseil municipal au suffrage universel. Vos travaux soulignent l’importance des débats tenus lors de la monarchie de Juillet sur l’administration municipale et qui ont débouché sur la loi de 1837. En quoi sont-ils un jalon important de notre histoire politico-administrative ?

Après l’instauration de la loi de 1831 sur l’organisation municipale, permettant l’élection censitaire des conseillers municipaux, l’administration ministérielle et les parlementaires ont poursuivi un travail législatif de rationalisation des compétences des communes, devant aboutir à la loi du 18 juillet 1837 sur l’administration municipale. Là encore, de nombreux anciens du personnel politique et administratif de la Révolution et surtout de l’Empire contribuent activement à ce travail. Roederer, au soir de sa vie, a été nommé pair de France par Louis-Philippe et incarne cette aile bonapartiste de l’orléanisme, à l’instar d’anciens préfets ou hauts fonctionnaires impériaux reprenant du service auprès de l’administration du roi des Français.

En effet, après l’an VIII, de nombreuses normes ont permis d’étoffer le fonctionnement de l’administration locale au gré des besoins rencontrés, sans classement codifié tel que le Code civil. Des hauts fonctionnaires tels que Gérando, Macarel et Cormenin œuvrent pour l’édification d’une véritable science du droit administratif et l’entrée en vigueur d’un « Code administratif » afin de coordonner efficacement ce nouvel ensemble normatif, mais le contexte politique des trois premières décennies du XIXᵉ siècle repousse cette perspective. Les législateurs orléanistes parachèvent ce travail avec les réformes administratives des années 1830. On retrouve Gérando et Macarel en qualité de commissaires du roi lors des débats parlementaires concernés.

Durant les travaux conduisant à la loi de 1837, la question du contrôle administratif et de la typologie des actes municipaux est posée par les législateurs d’alors. Fondée sur la confiance hiérarchique et le pragmatisme local, la souplesse du modèle administratif napoléonien, que ses détracteurs présentaient à tort comme une centralisation absolue, laissait en réalité de nombreux actes illégaux entrer en vigueur localement, sans contrôle. Lors d’un débat de 1837, le ministre de l’Intérieur Gasparin prend la parole dans l’hémicycle pour citer un certain nombre d’actes manifestement illégaux en vigueur dans les communes françaises et fait sensation. Les défenseurs des libertés locales, souhaitant entériner cette souplesse, proposent alors, contre l’avis du ministère, un système de contrôle a posteriori des actes municipaux, après entrée en vigueur, par l’autorité supérieure. Celui-ci est rejeté, les actes entrant en vigueur après un certain temps sans opposition du préfet à réception de ces derniers. Alors jeune ministre du Commerce et des Travaux publics puis de l’Intérieur, Thiers s’est beaucoup impliqué dans ces débats, défendant les prérogatives de la hiérarchie administrative. À l’issue, la loi fixe désormais une remontée et un contrôle préfectoral formalisé des actes municipaux en fonction de leur importance.

La question de la personnalité juridique de la commune constitue un autre point fort de la législation de 1837. Cette personnalité juridique est consubstantielle à la faculté de la commune de posséder et d’administrer ses biens. Elle entre dans la logique d’ensemble du pragmatisme de l’administration napoléonienne puisqu’elle décharge les finances de l’État du coût d’entretien des biens et services publics locaux. La loi de 1837 encadre très fortement cette personnalité juridique, avec notamment une autorisation préalable du conseil de préfecture (tribunal administratif de l’époque) donnée à la commune pour ester en jugement et éviter par exemple un contentieux ruineux pour les finances municipales.

Les débats actuels, notamment au sein de l’Association des maires de France, insistent sur la nécessaire défense de la « liberté locale » ainsi que le souligne le numéro de décembre 2025 de la revue Maires de France. Que peuvent nous apprendre à deux siècles de distance les débats tendus alors entre centralisation et décentralisation ?

Les défenseurs des libertés locales se sont opposés aux centralisateurs lors des débats parlementaires de la monarchie de Juillet. Le terme de décentralisation est encore peu employé à cette époque et lorsqu’il l’est, notamment par le ministre Montalivet sur les questions départementales en 1838, c’est souvent dans le sens contemporain de déconcentration. Si l’on cherche à définir la liberté locale évoquée ci-dessus, on y comprend un besoin de moyens dans un cadre opérationnel. C’est précisément ce que permettait la centralisation il y a deux siècles, concourant au développement local du pays et très souvent portée par des législateurs et des administrateurs enracinés et attachés au territoire.

S’agissant des moyens, on constate paradoxalement que si la centralisation du XIXᵉ siècle avait pour objectif d’alléger le budget de l’État en mobilisant des ressources locales pour financer des services publics pilotés par les préfets, la décentralisation de notre temps implique des finances locales largement abondées par le budget de l’État, sous pilotage des exécutifs décentralisés.

Par ailleurs, sur le plan financier, les législateurs orléanistes défendaient un cadre légal limité concernant les marges des communes en matière de fiscalité locale. On craignait de tarir les richesses imposables de la nation et de créer des inégalités en laissant trop d’autonomie fiscale aux communes. Le débat est toujours d’actualité.

Héritières des paroisses de l’Ancien Régime, les communes françaises sont constitutives de l’identité de la France. Le terme de commune, renvoyant au commun, les pose comme jalon de premier niveau de la vie civique, ce que rappellent tous les grands penseurs des institutions françaises du premier XIXᵉ siècle, tels Guizot, Cormenin et bien d’autres.

On a oublié que Bonaparte Premier Consul était considéré comme un restaurateur des communes, puisqu’il abolissait les municipalités de canton que le Directoire avait tenté d’établir pour faire disparaître ce qu’il considérait comme un trop grand nombre de communes. Un vétéran du Directoire, Daunou, siégeant à gauche au sein de la Chambre des députés de 1830, souhaitait rétablir le système du Directoire, mais son positionnement était minoritaire. Un député centralisateur de l’époque, Vivien, que l’on peut qualifier de libéral autoritaire, pose la question de la mutualisation des moyens des petites communes, tente d’introduire une logique de regroupement au niveau des cantons, mais les législateurs restent attachés à cette carte communale, qui a très peu évolué depuis.

Les législateurs de la monarchie de Juillet avaient compris le lien intime entre l’unité de la France et l’unité de son système administratif. La lecture des débats de l’époque fait ressortir le véritable traumatisme des générations ayant connu la guerre civile et les invasions étrangères successives. La centralisation, soit l’unité du commandement dans l’ordre administratif, était perçue comme un rempart national à maintenir contre ces périls.

Sur le fond, se dégage enfin une question sociale, dont l’enjeu est perçu par les hauts fonctionnaires centralisateurs, utilisant la centralisation comme un outil de péréquation des ressources publiques au bénéfice des localités les plus pauvres et de l’équipement du territoire. Ces derniers arbitrent au nom de l’intérêt général, parfois contre des notables locaux du camp orléaniste. On est loin de l’idéal type du simple État de police libéral.

Le camp des défenseurs des libertés locales sort perdant des réformes de la monarchie de Juillet. Que ce soit la gauche libérale de Barrot ou bien la droite légitimiste de Berryer et Béchard, les exemples des chartes des bonnes villes et des libertés du Moyen Âge mobilisées semblent défendre une ancienne France des féodalités et privilèges locaux, largement rejetée par les administrés du XIXᵉ siècle. Le camp légitimiste se démarque cependant à la fin de la décennie, en opérant, via notamment les théories de Béchard, une jonction entre les libertés locales et la question sociale, en opposition à l’individualisme. Les connaissances administratives pratiques des parlementaires en exercice complètent une grande culture historique commune, mise au service du travail législatif. Il y a un côté « bataille d’Hernani » institutionnelle dans ces débats parlementaires des années 1830, dont l’érudition force le respect du lecteur contemporain et peut demeurer une source d’inspiration.

Une autre critique régulièrement entendue aujourd’hui concerne l’empilement récent de multiples structures qui est de moins en moins intelligible pour les citoyens. Comment peut-on comprendre la logique de cet empilement quand on songe à la loi de décentralisation de 1982 ?

S’agissant de l’empilement des structures, au-delà du tournant de 1982, le fait intercommunal a été continuellement développé jusqu’à nos jours par la législation française. Le manque d’ingénierie des petites communes et l’idée d’une optimisation de leurs ressources et d’une mutualisation de leurs moyens sur des missions précises constituent un axe de travail plus que jamais pertinent. Cependant, les Français peinent pour beaucoup à s’identifier à des intercommunalités dont les périmètres, élargis ces dernières années, sont parfois perçus comme étant trop abstraits. Si l’on ajoute à ce fait les périmètres régionaux, les collectivités à statut particulier, les syndicats mixtes et établissements publics, les services déconcentrés et agences de l’État, une question de lisibilité et d’unité du service public est posée. On note alors qu’une grande partie de la force du modèle administratif unitaire de l’an VIII résidait dans sa simplicité, facilitant son appropriation par les citoyens.

Avec la décentralisation de 1982, l’État devient l’accompagnateur de la libre administration des collectivités locales. Alors qu’ils étaient déjà, depuis 1800, de véritables médiateurs de la vie locale française, les préfets doivent davantage compter avec les exécutifs des collectivités locales. Depuis, il est plus compliqué pour les citoyens d’identifier un responsable local. Lors des crises, cependant, le recours à l’État demeure un réflexe acquis. Les préfets et les sous-préfets sont les seuls hauts fonctionnaires locaux généralistes en capacité de réunir autour d’eux un vaste ensemble de services et partenaires locaux aux métiers et logiques différentes, pour bâtir du consensus. De même, les maires, responsables de l’ordre public dans les communes, gestionnaires locaux, sont les interlocuteurs de proximité des citoyens, avec, pour nombre d’entre eux, un engagement et une abnégation qui forcent le respect. Au cœur d’un paysage administratif complexe et évolutif, ces « masses de granit » institutionnelles demeurent, après deux siècles, les clefs de voûte de l’unité de notre République.