Interview de Gérard-François DUMONT - Politique familiale : après d’intenses rabotages, quelles conséquences ?

De quels éléments tangibles dispose-t-on pour avancer que la France s’est installée dans un « hiver démographique » et peut-on estimer la date où cette perspective aurait dû particulièrement nous alerter ?

 La réponse à cette question nécessite de préciser le concept d’« hiver démographique » que j’ai proposé dès les années 1970. À cette période, je déplorais – je déplore toujours – le graphique figurant dans de nombreux livres, dont les manuelsscolaires, présentant la transition démographique, cette période historique pendant laquelle une population passe d’un régime démographique de mortalité et de natalité élevées à un régime de basse mortalité, puis de faible natalité. En effet, le graphiquepresque systématiquement présenté montre deux éléments erronés soit, après comme avant la transition, un équilibre entre la natalité et la mortalité. Or, dans certains pays de l’Europe du Nord, il était déjà acquis au tournant des années 1970 que cet équilibre n’allait pas exister car la fécondité, tombée au–dessous de 2,1 enfants par femme, ne permettait plus le simple remplacement des générations. J’imagine alors l’expression « hiver démographique »pour désigner une situation ou « la fécondité s’avère nettement et durablement en dessous de seuil de remplacement des générations ».

Depuis, il importe de considérer que l’intensité de l’hiver démographique selon les pays engendre des résultats qui peuvent diverger, ce qui a été par exemple bien mis en évidence lors de la redistribution des sièges au Parlement européen après le Brexit. Selon le mode de répartition dit de la « dégressivité proportionnelle », la France y a obtenu cinq sièges de plus, conséquence de son dynamisme démographique relatif, alors que l’Allemagne, dont l’hiver démographique a été plus intense, n’a gagné aucun siège.

La France, de son côté, est entrée en 1974 dans l’hiver démographique, avec toutefois une intensité contenue de nombreuses années grâce à sa politique familiale. Cette dernière a aussi exercé un rôle résilient puisque, contrairement aux autres pays européens, la France n’a pas subi de baisse de fécondité après la crise économique de 2008.

Or, au milieu des années 2010, l’État a décidé une remise en cause systématique des principes de la politique familiale de la France et largement raboté les mesures antérieures dans tous les domaines : considérable affaiblissement de la liberté de choix pour les parents favorables à un congé de parentalité pouvant aller jusqu’en l’entrée de l’enfant à l’école maternelle ; minoration du pouvoir d’achat de ceux qui assurent l’éducation d’enfants ; politique malthusienne du logement ; réduction des dotations aux communes puis forte perte de visibilité dans leurs recettes futures obérant leur souhait de contribuer à mieux permettre de concilier vie professionnelle et vie familiale par l’offre de services d’accueil à la petite enfance.

Or, j’avais constaté que depuis le début de l’hiver démographique en France en 1974, la fécondité avait connu des évolutions positives ou négatives en fonction d’avancées ou de reculs dans la politique familiale. J’ai donc annoncé dès 2014 que la fécondité allait durablement baisser face à une perte de confiance dans la politique familiale. Dès les premières années de cette baisse, pour être certain que cette dernière était bien le facteur central de la diminution de la fécondité, j’ai étudié si la cause ne pouvait pas venir d’un décalage dans le calendrier des naissances pouvant entraîner d’abord une baisse de la fécondité puis une reprise. J’ai montré que cette cause ne pouvait être retenue. Les années suivantes mon étude, marquées par une poursuite de la baisse de la fécondité, ont confirmé la justesse de cette analyse.

C’est donc dès 2014 que l’alerte aurait dû venir. Plus précisément, les nombreuses mesures négatives de politique familiale prises au milieu des années 2010 et par la suite auraient dû faire l’objet d’une étude d’impact et il aurait été aisé d’en conclure que ces mesures auraient dû être écartées. Or, non seulement aucune étude d’impact n’a été effectuée, mais c’est le déni qui a prévalu, encouragé par plusieurs publications de diverses institutions.

Ainsi, à l’automne 2018, dans la revue Population de l’Institut national d’études démographiques (Ined), après que les naissances aient nettement baissé les années précédentes, il est écrit : « Quant au nombre de naissances, il devrait à nouveau croître ».Un deuxième exemple de déni transparaît dans les projections démographiques à l’horizon 2070 publiées par l’Insee en novembre 2021. Dans leur scénario central, sur lequel nombre d’organismes se sont fondés, comme le Conseil d’orientation des retraites (COR), ces projections prenaient comme « hypothèse centrale » un indice de fécondité de 1,80 enfant par femme et annonçaient en conséquence des chiffres de naissances annuelles futures largement plus élevés que ce que l’on constate depuis. Faire de 1,8 enfant par femme l’hypothèse centrale alors qu’aucun élément ne permettait d’envisager l’arrêt de la tendance à la baisse de la fécondité était fort discutable. En outre, le choix comme « hypothèse basse » d’une fécondité de 1,6 enfant par femme à partir de 2030 était là aussi un choix optimiste ; une hypothèse basse logique aurait été de considérer l’évolution vers une fécondité semblable à la moyenne de pays de l’Union européenne. Notons d’ailleurs que la fécondité est devenue inférieure à cette « hypothèse basse » de 1,6 enfant par femme pour la France métropolitaine dès 2024.

L’hiver démographique ne paraît pas exclusivement « franco-français », mais se constate dans de nombreux, y compris au-delà de l’Europe. En quoi le « cas français » diverge ou converge de ce phénomène planétaire à l’exception singulière de l’Afrique qui n’a pas terminé sa transition démographique ?

L’hiver démographique concerne désormais la moitié des populations du monde à la suite de la révolution de la fécondité qui est intervenue avec des possibilités de contraception d’une fiabilité sans précédent.

Cette révolution, touchant différents pays au fur et à mesure de sa diffusion, tient à l’introduction d’une contraception moderne parfaitement efficace, qui a modifié profondément le régime de la fécondité. Avant les années 1960, partout, la venue des naissances avait un caractère plus ou moins aléatoire : aux nouveau-nés désirés au moment de leur naissance s’ajoutaient ceux résultant de l’absence de contraception ou d’une contraception traditionnelle à efficacité limitée (abstinence, coït interrompu, méthode Ogino, préservatif).

La contraception médicalisée (pilule, dispositif intra-utérin, stérilisation) permet la maîtrise de la fécondité et du calendrier des naissances, séparant la sexualité de la procréation. En cas de mauvaise utilisation de la contraception moderne, le recours à un avortement médicalisé est généralement devenu possible. Le choix du nombre d’enfants et celui des dates de naissance relèvent de décisions individuelles, de la décision des couples, et non plus uniquement d’un certain aléa.

Toutefois, seules des analyses nationales permettent de comprendre les niveaux et les évolutions de fécondité selon les pays. Le pays dont l’hiver démographique est le plus intense, la Corée du Sud, compte donc la fécondité la plus basse au monde, soit 0,7 enfant par femme. Un tel niveau nécessite d’abord de considérer la non-acceptation sociale de naissances hors mariage. Ainsi, dans ce pays où la procréation est fondée sur le mariage, la diminution des mariages entraîne logiquement une baisse de la fécondité. Un autre élément tient à ce que les femmes coréennes semblent mal accepter les inégalités tenant aux rôles respectifs des femmes et des hommes.

Autre exemple, en Chine, l’intensité de l’hiver démographique tient à de multiples facteurs dont des décennies de politique démographique coercitive avec notamment comme conséquence un déficit de femmes en âge de procréation. En outre, la Chine se caractérise par ce qu’on appelle les populations flottantes, estimées à 300 millions de personnes. Il s’agit de Chinois qui travaillent sans autorisation administrative dans un autre territoire que celui où ils sont affectés au titre du passeport intérieur (le Hukou). Ces populations ne sont guère encouragées à avoir des enfants là où elles résident illégalement car leur éventuel enfant se trouverait alors également en situation illégale, donc non reconnu par les pouvoirs publics, et donc pénalisé en termes sanitaires ou éducatifs.

Au Japon, outre le recul de l’âge au mariage et les contraintes de travail, il faut également ajouter certains comportements d’entreprises vis-à–vis de leurs collaborateurs ayant conduit à des dénonciations pour « harcèlement de paternité », c’est-à-dire du harcèlement d’hommes qui élèvent leurs enfants. En Allemagne, l’expression péjorative de « mère corbeau » (rabenmutter) a longtemps été prononcée pour dévaloriser une mère jugée comme négligente envers son ou ses enfants car ayant choisi de reprendre son activité professionnelle peu de temps après son congé de maternité.

Ces exemples montrent que la France méconnaît nombre des causes explicatives de l’intensité de l’hiver démographique propre à tel ou tel pays. En outre, elle a longtemps bénéficié d’une politique familiale dont les fondements reposaient sur trois éléments liés : compensation, transpartisan et multiniveaux.

En termes de compensation, l’idée a été de réaliser une solidarité entre les actifs en versant des sursalaires familiaux les années où des actifs assument les coûts de l’éducation d’enfants pour limiter leur perte de pouvoir d’achat. La loi de 1932 visant à généraliser une telle mesure était transpartisane. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’application de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 donne lieu à l’instauration du quotient familial par un vote unanime des députés.

Même s’ils ont été parfois bousculés, ces deux principes sont demeurés globalement respectés jusqu’au milieu des années 2010, sauf en 1998. Lorsqu’un Premier ministre, Lionel Jospin, a porté atteinte à l’universalité du principe de compensation le 1er janvier 1998, le parti communiste, qui faisait partie de son gouvernement de la gauche plurielle, s’y est fortement opposé et le Premier ministre a dû revenir sur sa décision qui n’a donc été appliquée que pendant une durée symbolique, neuf mois. Le troisième élément de la politique familiale est son caractère multiniveaux, avec le rôle essentiel des communes, notamment pour faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale.

En climatologie, après l’hiver vient le printemps. Que faudrait-il envisager comme politiques publiques pour encourager ou accompagner un « printemps démographique » ?

 Les grands rabotages de la politique familiale se sont accompagnés d’une sorte de transformation en une politique sociale. Or, ces deux politiques sont de nature différente. La politique familiale a pour objet de donner le droit, pour chaque ménage, de choisir le nombre d’enfants souhaités, d’accompagner les familles face aux besoins qu’entraînent la naissance et l’éducation des enfants selon une logique de solidarité entre les générations. Elle est d’autant plus justifiée que, dans la très majorité des cas, le nouveau-né qui agrandit une famille est un événement souhaité, un « heureux évènement », comme dit le langage courant.

Quant à la politique sociale, elle a pour objet d’aider une personne ou une famille à surmonter une difficulté non prévue et non souhaitée. Elle se distingue totalement de la politique familiale par plusieurs spécificités. D’abord, une action de politique sociale est déclenchée par un évènement fondateur dommageable, donc tout sauf « heureux », qui vient perturber la vie courante de la famille : le chômage subi, l’abandon ou le veuvage d’un conjoint qui laisse une personne seule pour assumer l’éducation, un accident ou une maladie ne permettant plus d’assurer une ou plusieurs fonctions essentielles de la vie quotidienne et donc ses tâches éducatives, un surendettement, un revenu amoindri…

Deuxième spécificité, l’action familiale se veut et se doit récurrente, car elle doit accompagner la famille pendant toute la période d’éducation des enfants : elle ne peut que s’inscrire dans la durée. En revanche, l’action sociale, dans l’idéal, escompte par définition être temporaire ; son objectif est de contribuer à aider une famille à retrouver une situation qui lui permettra de cesser de recourir à l’action sociale.

Troisième spécificité, les champs d’application de l’action familiale et de l’action sociale sont différents : l’action familiale a une portée générale, sur plusieurs générations, l’action sociale est limitée par définition à certaines personnes au moment où elles subissent une difficulté les mettant en situation défavorable. Elle a une visée individuelle ou catégorielle. Elle est ciblée sur une catégorie de personnes, voire sur une seule personne.

Quatrième spécificité qui découle des précédentes : la politique sociale relève d’une action curative, la politique familiale, parce qu’elle répond a priori aux besoins des familles (en termes de pouvoir d’achat, de logement et de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle), relève d’une logique préventive.

Cette distinction entre l’action familiale, qui ressort de la solidarité – verticale – entre les générations, et l’action sociale, qui exprime une solidarité – horizontale – avec les familles en difficulté, est essentielle. Car le mélange entre l’une et l’autre peut conduire à ne bien faire ni l’une ni l’autre. Écraser la politique familiale pour se limiter à une politique sociale, c’est faire des familles qui élèvent des enfants un objet d’apitoiement et véhiculer une image négative de la famille.

Les trois objectifs d’une renaissance de la politique familiale doivent être : liberté, lisibilité et pérennité. La politique familiale se doit de faciliter le libre choix d’avoir un enfant, de l’acceptation d’un premier enfant, ou d’un enfant supplémentaire. Un deuxième objectif tien à la lisibilité de la politique familiale. Les prestations, assurées aujourd’hui principalement par les caisses d’allocations familiales, sont devenues d’une grande complexité accentuée par des changements périodiques. La lisibilité nécessite notamment de supprimer autant que possible les seuils et leurs effets néfastes.

Un troisième principe est la pérennité. Tout futur parent et, bien entendu, tout parent sait que l’éducation est une tâche de longue haleine. En conséquence, l’accompagnement par les pouvoirs publics, pour donner confiance à ceux qui ont un souhait d’enfant, n’a de sens que s’il y a une garantie de pérennité.

En s’en tenant à ces trois principes, une renaissance de la politique familiale est possible. Elle aura des effets sur les évolutions démographiques, y compris sur la place géopolitique de la France dans le monde.