De la révision des procédures référendaires

Le 18 décembre, la présidence de l’Assemblée nationale enregistrait le dépôt par des parlementaires issus de formations de gauche d’une proposition de loi visant à réviser l’article 11 de la Constitution. Permettant au président de la République de soumettre un texte de loi au référendum, ce texte devrait satisfaire ceux qui aiment à rappeler les éminentes qualités politiques du peuple, mais il s’agit pourtant ici de mettre un peu plus ce dernier sous tutelle. Car ce rassemblement hétéroclite de députés socialistes, écologistes et communistes se méfiede la « tentation autoritaire » née de la « matrice césarienne » de notre histoire politique marquée par la « tradition bonapartiste », qui se traduit par « l’attente d’un chef providentiel qui incarne la nation, transcende les corps intermédiaires, dépasse les organisations politiques et s’adresse directement au peuple ». Soit, horrosco referens, l’image gaullienne et son usage d’une procédure de démocratie directe.

Certes, l’objet de la proposition peut sembler limité : on y dit vouloir écarter le risque de voir la procédure de vote d’une loi référendaire prévue à l’article 11 utilisée pour réviser la Constitution en lieu et place de la procédure spécifique prévue à l’article 89. En l’on sait qu’en 1962, pour l’élection du président de la République au suffrage universel direct, comme en 1969, pour la réforme du Sénat, le Général de Gaulle agit ainsi, et ce contre l’avis du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel. Ce dernier n’avait pas à l’époque les moyens de s’y opposer, mais est-ce encore le cas ? Les parlementaires évoquent les décisions Hauchemaille de 2000 et 2005, par lesquelles le juge constitutionnel s’est reconnu compétent pour contrôler les actes préparatoires au référendum. Rien n’interdit alors d’imaginer que,dans le cadre de ce contrôle, il puisse considérer qu’un projet présidentiel de révision excède le champ de l’article 11 et, le déclarant inconstitutionnel, bloque à ce stade la procédure référendaire.

Mais les auteurs de la proposition estiment ce verrou potentiel trop faible et demandent de graver dans le marbre constitutionnel l’impossibilité de réviser la Constitution autrement que par l’article 89. Il s’agirait ici d’ajouter à l’article 11, après la formule « tout projet de loi » les mots « organique » ou « ordinaire », pour éviter que soit envisagée une loi « constitutionnelle », et de préciser à l’article 89 qu’il est le seul à permettre une révision de la Constitution.

Mieux comprendre les choix de ces parlementaires renvoie à la question de savoir pourquoi le Général de Gaulle a utilisé l’article 11 en lieu et place de l’article 89 en 1962 et 1969. Ce dernier ne permet au président de la République d’engager la procédure de révision constitutionnelle dans l’une de ses deux formes, soit par un vote des deux chambres réunies en Congrès, soit par une votation référendaire, qu’après un vote préalable du projet de loi de révision, en termes identiques, par les deux chambres. Autrement dit, avec l’article 89, le Sénat et l’Assemblée nationale ont un droit de veto sur la procédure de révision, veto que comptaient bien appliquer les parlementaires, en 1962 pour interdire l’élection du Président au suffrage universel – élu alors par un collège électoral, il disposait d’une légitimité démocratique inférieure à la leur -, et en 1969 pour s’opposer à la réforme du Sénat. Actant du désaccord entre ses vœux de réforme et l’immobilisme des parlementaires, De Gaulle use alors, par un artifice (la référence à « l’organisation des pouvoirs publics ») de l’article 11 pour contourner le veto de l’article 89, mais court ainsi le risque d’engager sa responsabilité politique devant le peuple… et en tire toutes les conséquences en 1969.

L’idée des parlementaires de gauche est donc de verrouiller l’obligation du veto parlementaire pour empêcher le président de la République, quand il y a sur un plan constitutionnel un désaccord majeur entre lui et le Parlement, de demander l’arbitrage du peuple. Or si l’on peut souhaiter une séparation légitime des procédures des référendums législatif (art. 11) et constituant (art.89), cela suppose au contraire, pour redonner des couleurs à notre vie politique, de réactiver cette double logique de lien direct entre le Président et le peuple et de responsabilité politique qui serait la sienne lorsqu’il lui pose une question de confiance.

Comme nous l’avons proposé avec Frédéric Rouvillois (Le référendum ou comment redonner le pouvoir au peuple, 2023) il faudrait d’abord permettre de contourner le veto des chambresen matière de révision constitutionnelle, par exemple en le faisant suivre d’un vote du Congrès qui, s’il est favorable, ouvrirait la voie du référendum populaire. Cette conjonction entre le Parlement et le peuple, entre les démocraties directe et indirecte, serait sans doute plus harmonieuse que le verrouillage prévu par cette proposition de loi.

Il faudrait par ailleurs revitaliser la procédure de démocratie directe de l’article 11, en en terminant avec ses limites – le projet présenté par le Président devant porter « sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Les interprétations possibles de ces limites par un Conseil constitutionnel appliquant la jurisprudence Hauchemaille conduiraient,d’une part, à un conflit de légitimité entre un Président élu au suffrage universel direct et un Conseil que son mode de nomination dessert, mais aussi, d’autre part, à donner à ce dernier un droit de veto pour des textes auxquelles les caractéristiques de leur votation ne confèrent finalement aucune protection particulière – une loi référendaire pouvant être modifiée par une loi parlementaire.

Le dernier changement souhaitable en matière référendaire serait d’en terminer avec l’escroquerie intellectuelle que représente le référendum d’initiative partagée mis en place sous Nicolas Sarkozy par la révision de 2008, et d’ouvrir la voie à un véritable référendum d’initiative populaire.

Les pouvoirs actuels continueraient de jouer pleinement leur rôle démocratique, le Parlement,dans le cadre de l’article 89, par son vote préalable, le Conseil constitutionnel, dans le cadre des articles 89 et 11, par un avis qui gagnerait à être rendu public – à charge pour nos concitoyens, dûment avertis, de faire ensuite librement leur choix. Mais il n’y aurait ainsi pas, ou peu, de blocage de la possible relation directe entre le Président et le peuple, qui est dans l’esprit même de notre Cinquième république. Avec pour conséquence certes qu’il faudrait sans doute intégrer aussi dans la Constitution cette responsabilité politique du Président à laquelle s’est soumis Charles De Gaulle en 1969, et y inscrire l’obligation de démission du Chef de l’État lorsque le peuple répond par la négative à, ce qui, lorsque le Président s’implique, revient à une question de confiance.

Il est vraisemblable que cette proposition de révision constitutionnelle ne sera jamais votée. Mais ce qu’elle dévoile clairement, c’est la panique qui agite aujourd’hui une large part de la classe politique face aux échéances électorales à venir. Elle est démonétisée depuis longtemps déjà, et l’on rappellera que l’élection d’Emmanuel Macron en 2017 se fit sur un programme (Révolution) visant à sortir d’une fausse alternance qui, quel que soit le camp au pouvoir, ne répondait plus aux attentes de nos concitoyens. Mais l’échec de la tentative de bloc central semble aujourd’hui patente, puisque les « solutions partagées » qui résultent de compromis et consensus mous ne permettent pas plus d’y répondre.

Dès lors, face à la montée des tensions qui en résulte, et à leurs potentielles conséquences électorales, une certaine classe politique, fort bien représentée par cette alliance de parlementaires issus de la gauche, semble se préoccuper de tout préparer pour interdire à un futur pouvoir politique démocratiquement élu de mettre en œuvre son programme, déguisant mal derrière sa dénonciation du danger de la « tentation autoritaire » sa méfiance face à un peuple qui renverserait les totems et tabous imposés. Il n’est pas certain que la démocratie y trouve son compte.