Christophe Eoche-Duval : La proportionnelle, une issue à l’effondrement de représentativité démocratique en France ?

La proportionnelle, une issue à l’effondrement de représentativité démocratique en France ?

Une tribune, emmenée par François Hollande et d’autres personnalités de l’arc « hollando- macronien-centriste », parue dans la dernière édition de La Tribune du Dimanche, relance le débat sur le mode de scrutin des législatives en France.

Cette initiative a très peu de chances d’être entendue, même sous forme de niche parlementaire, à moins d’un an des présidentielles, dont le rendez-vous est devenu le cœur battant de la vie politique française.

François Bayrou a raté sa sortie de Matignon, après avoir tant faire croire que c’était « son » marqueur, échouant lui-même à imposer « son » projet de loi sur le scrutin législatif à la proportionnelle. En juillet dernier, un tel projet de loi aurait eu encore le temps, et la distanciation suffisantes des élections concernées, pour être débattu, et, peut-être, adopté. F. Bayrou avait même esquissé l’idée de soumettre à référendum ce texte « portant sur l’organisation des pouvoirs publics » au sens de l’article 11 de la Constitution.

La page a été tournée : une nouvelle peut-elle s’ouvrir dans ce roman de la proportionnelle ?

Car, il est vrai que c’est, depuis 1986, un serpent de mer. D’autant plus que les partisans de la proportionnelle, généralement plus nombreux avant les législatives parmi les hommes et femmes politiques qu’il ne s’en trouve au lendemain des élections au scrutin majoritaire à deux tours, sont généralement tous animés d’arrière-pensées politiciennes dans leur zèle proportionnaliste, presque suspect. In fine, seul F. Bayrou coche une certaine sincérité.

On ne reviendra pas sur les arrière-pensées de François Mitterrand en la matière. Si la revendication de la proportionnelle figurait dans son 47^ème engagement, il ne l’introduisit que tardivement, par les lois n°85-689 et 85-690 du 10 juillet 1985.Un engagement instrumentalisé politiquement dans les circonstances de l’époque : une proportionnelle conçue pour limiter la montée de la droite chiraquienne ; au passage se débarrasser de Michel Rocard ; surtout, pour planter dans le bois dont est fait la droite un coin lepeniste (pour longtemps). De fait, aux élections de mars 1986, Jean-Marie Le Pen et 34 députés du FN entreront au Palais Bourbon. L’expérience n’eut pas de lendemain. Preuve indirecte qu’une Assemblée élue à la proportionnelle n’est pas ingouvernable. La cohabitation rétablit le scrutin majoritaire, dans des circonscriptions redéfinies, par la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986.

Cette question peut-elle redevenir un des sujets de la prochaine présidentielle, seule opportunité que le débat public « autorisé » tous les cinq ans s’en empare, et le ratifie ou le rejette ? Il est possible de le penser.

Une simple loi le suffit, selon la volonté du général de Gaulle

Les constitutionnalistes ne le soulignent jamais assez. Alors que la Constitution de 1958, surtout après ses successives révisions -le plus souvent à caractère technocratique- est devenue un carcan complexe pour l’espace de la souveraineté parlementaire, le général de Gaulle et ses successeurs ont laissé le champ libre au Parlement de choisir, pour la Nation, le mode de scrutin aux élections législatives. Un choix réversible par conséquent aussi.

Dans des versions quasi-inchangées depuis 1958, selon l’article 24 de la Constitution : « Les députés sont élus à l’Assemblée nationale au suffrage direct » et, en vertu de son article 34, : « La loi fixe les règles concernant (…) le régime électoral des assemblées parlementaires ». Le mode de scrutin ( au choix : majoritaire à un tour, à deux tours ; à la proportionnelle ou au scrutin panaché…), pourvu qu’il soit au suffrage direct, relève du domaine intégral de la loi. Un espace de liberté, à comparer à tant de domaines où le « parlementarisme rationalisé » a réduit comme peau de chagrin l’expression corsetée de la loi parlementaire, en ordre juridique interne comme en ordre européen.

Ce constat est tout, sauf le fruit d’un oubli ou l’absence d’un raisonnement.

Guillaume Drago rappelle, dans un article fouillé, publié au « Mélanges en l’honneur d’Hugues PORTELLI » (Dalloz, 2018, p. 29-43) (« Modes de scrutin : relire Michel Debré, Pour un scrutin uninominal à un tour pour les élections législatives »), que ce débat anima la rédaction de la Charte fondamentale. Dans ses mémoires, (« Trois républiques pour une France », tome II, 1946-1958), le scribe de la Constitution, dans un chapitre intitulé « Mes insuccès », fait aveu de son échec d’avoir convaincu le général de consacrer dans le marbre un mode de scrutin, en l’espèce celui qui avait sa préférence, le scrutin « à la britannique » : « ma vaine plaidoirie pour inscrire dans la loi fondamentale le principe du scrutin majoritaire [à un tour] et l’abandon de tout recours à la proportionnelle » a-t-il l’honnêteté intellectuelle d’admettre. La messe était dite avec les sobres articles 24 et 34 précités.

Michel Debré rappelle encore que, revenant à la charge au cours du conseil de cabinet (ancêtre du conseil des ministres) du 7 octobre 1958, il tenta, une nouvelle fois, de faire consacrer (cette fois-ci par la loi) le scrutin majoritaire à un tour. Mais à nouveau le général n’y fit pas droit. Le raisonnement du général de Gaulle, d’ailleurs peu explicité, était surtout d’essence pragmatique.

Ce pragmatisme gaullien est raisonnable : ce qui est vrai hier peut ne plus l’être demain en fonction de la seule boussole de l’intérêt de la Nation

Il faudrait d’abord en finir avec cette manie de tout écrire dans la Constitution jusque dans les moindres détails, alors qu’elle devrait rester sobre, souple et s’adapter avec le temps, grâce à la coutume constitutionnelle. Le mode de scrutin, qui ne peut se revendiquer d’aucun « principe fondamental reconnu par les lois de la République », c’est-à-dire consacré par une stabilité reconnue depuis la III^e République jusqu’à nos jours, peut être apprécié différemment selon les époques . Le scrutin majoritaire à deux tours, dans le cadre de l’arrondissement, a rempli parfaitement son office, de 1958 à 2002, avec l’éclipse de 1986. Mais ses vertus ont cessé de l’emporter sur ses défauts dans la balance « coûts-avantages » de l’impératif démocratique, le seul qui prime.

Si la Constitution n’en souffle mot, est-ce à dire qu’elle serait une page blanche pour le législateur ? La réponse est négative, mais les contraintes sont surmontables. La jurisprudence du Conseil constitutionnel n’est pas très fournie, puisqu’elle n’a pas eu à se prononcer sur la loi de 1985 (incroyablement non déférée par l’opposition chiraquienne !). Au contraire du rétablissement de la loi abolissant la proportionnelle et rétablissant le scrutin majoritaire, qui a été l’opportunité d’une décision remarquée, rendue sous la présidence de Robert Badinter (Cons. const. 1er et 2 juill. 1986, décision n° 86-208 DC). Il convient de rappeler que le Conseil décida d’interpréter la Constitution comme suit : « Considérant qu’il résulte de ces dispositions que l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; que, si le législateur peut tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ». La difficulté n’est pas le principe de proportionnalité qui est ici introduit, mais l’étendue du dénominateur pris en compte. Le vice de la formulation, « bases essentiellement démographiques », est en délicatesse avec la lettre de l’article 3 de la Constitution (« La souveraineté nationale appartient au peuple »). En effet, les données INSEE sur la base desquelles se prononce, en dernier recours, le Conseil constitutionnel, pour apprécier la constitutionnalité des découpages électoraux, prennent en compte la « population » issue du dernier recensement, ce qui comprend des étrangers et des français non majeurs ! Et pas le « peuple » souverain, c’est à la dire les électeurs inscrits à date. Rare sont les critiques de cette interprétation abusive à l’aune de laquelle le droit électoral est pourtant conçu (et contrôlé, sous peine de censure). Seul, Guillaume Larrivé a soulevé le problème , dans une tribune au Figaro en 2025 («Pour élire les députés, cessons de tenir compte du nombre d’étrangers»). Cette vraie question ne commande pas directement le choix final du scrutin selon les très nombreuses proportionnelles. Sous réserve de respecter une non- disproportion manifeste entre les députés, par rapport au nombre de citoyens que chaque député est censé représenter de manière égale (ce qui revient à renverser la jurisprudence Badinter), il serait loisible au législateur de revenir au scrutin proportionnel plurinominal, en retenant une proportionnelle à l’échelle nationale, ou régionale ou encore départementale (précédent de 1986) ; selon les différentes modes de répartition (à la plus forte moyenne comme en 1986, ou au plus fort reste) ; et selon une proportionnelle soit intégrale soit avec seuil, comme en 1986 (où il fut fixé à 5% des suffrages exprimés)…Bref, des marges de latitude existent.

 

La proportionnelle correspond aujourd’hui à un impératif de représentativité démocratique des normes

La France laisse souvent songeur les observateurs politologues étrangers, contrastant avec le bipartisme assez partagé dans de grandes démocraties occidentales, frappés de notre éclatement partisan et de notre irréductible incapacité à former des coalitions gouvernementales, monnaie courante en Europe libérale. Cet esprit de division interpella même le président de la République Emmanuel Macron, en recherchant son origine dans notre ADN de « gaulois réfractaires ». Moins amateur de la BD d’Astérix et des bagarres au célèbre village qui « résiste encore et toujours », le général de Gaulle n’était pas très éloigné de son successeur, lui préférant la métaphore tirée de notre patrimoine culinaire : « Comment voulez-vous gouverner un pays qui a deux cent quarante-six variétés de fromage ? » La situation ne s’est pas améliorée depuis 1962 : l’illustration de l’Assemblée issue de la dissolution de 2024 traduit magistralement cet hyper éclatement du spectre des opinions chez nos concitoyens. Un phénomène qui était en germe depuis l’irruption du Front national en 1986, venu bouleverser, plus encore que la scission entre giscardiens et chiraquiens, le camp « à droite », puis, avec l’irruption de La France Insoumise, à partir de 2016, qui a éclaté, symétriquement, le camp « à gauche ». C’est un fait nouveau, et les faits sont têtus.

Qu’on l’estime positive, qu’on la souhaite ou que l’on rêve à son retour, la bipolarisation ne reviendra pas de sitôt en France. Toute instrumentalisation électorale qui chercherait à corseter le corps électoral pour l’obliger à rentrer, coûte que coûte, dans un moule correspondant aux tenants d’un Parlement et d’une vie politique policés, avec « sa » majorité et « son » opposition bien rangées et bien polies, ne constitue pas seulement une illusion : elle serait une grave menace contre l’unité nationale ; il convient de souligner que l’insatisfaction de nos contemporains dans leur représentation au Parlement (dont l’Assemblée nationale n’est que la partie visible) conduit à l’érosion continue, depuis les législatives de 1993, de la participation électorale au 1^er tour des élections . Malgré un net sursaut en 2024, sans doute lié à l’espoir d’infliger une sanction-avertissement (66,71 % ), la démocratie française perd de sa représentativité depuis l’élection législative de 1962. Elle est passée de 68,7 % , jusqu’à celle des élections de 2022, avec 47,51 % (cf graphique).

Si un Français sur deux, à tort ou à raison, ne se reconnait plus dans les députés élus, il faut encore prendre en considération que la majorité législative n’est que l’expression de la minorité des inscrits ayant formé une « majorité » des suffrages exprimés.

La France n’est pas seulement une démocratie malade, elle est l’homme malade de l’Europe élargie. Selon le baromètre de représentativité des 48 démocraties parlementaires du continent européen, mis à jour par Paul Cebille, expert sondologue et rédacteur en chef d’« Hexagone La France en chiffres » , la France se range désormais à l’avant-dernière place de la classe !

Le gouvernement de Sébastien Lecornu peut certes s’appuyer sur une majorité législative, juridiquement, mais dont le « conglomérat » de partis ayant obtenu des sièges et le soutenant ne représente plus que 20,2% du corps électoral, et 30,3 % des suffrages exprimés. Deux Français sur dix le soutiennent ! Cette sous-représentativité démocratique influence-t-elle dans un sens d’humilité ? La production de normes a-t-elle diminué, tant les normes législatives issues d’un Parlement si peu représentatif, comme les normes réglementaires (issues d’un gouvernement qui ne doit son absence de renversement qu’aux incapacités des oppositions à s’entendre ) ? La réponse est dans la question.

Pour le dire autrement, au cours de la période 2002-2023, la représentativité des députés a chuté d’un tiers (– 31,3 %). Or, ces mêmes députés ont produit des lois, au titre de la théorie du mandat de « souveraineté nationale » qu’ils détiennent, à la cadence vertigineuse : un quasi-doublement (+ 98,8 %) des normes !

Des normes sanctionnées pénalement en cas d’irrespect. Les formes de jacqueries anti-normatives qui prennent les noms variés de « bonnets rouges », « gilets jaunes », « pigeons » ou autres manifestations « contre la réforme des retraites » (adoptée avec « l’article 49-3 ») sont l’illustration de ce déficit de représentativité ;

La proportionnelle rétablirait la représentativité des normes que l’on impose aux citoyens

Comme Alexis de Tocqueville le pressentait, ce n’est absolument pas d’un déficit de pouvoir exécutif (et son cortège de normes exécutoires pour diriger, commander, faire obéir et se faire obéir des citoyens, administrés, entreprises, acteurs publics ) dont soufie nos institutions, mais de garde-fous renforcés pour se prémunir du danger de « despotisme particulièrement à redouter dans les âges démocratiques ».L’impuissance institutionnelle de l’Etat en 1957 n’a rien de comparable avec l’impuissance de l’Etat en 2025 à conduire une politique représentative des Français. Non représentatif, le pouvoir exécutif jouit au contraire, jusqu’à l’abus de la corde du pendu, de tous les leviers normatifs presque exorbitants du droit commun démocratique que lui procure une Constitution adoptée en 1958, avec 80,63 % de participation, par une opinion communiant rapidement dans une bipolarisation intellectuelle, « l’Union de la Gauche » d’un côté, « l’Etat UDR » de l’autre.

 

Les lois les plus mal représentatives de l’histoire parlementaire viennent, adoptées dans ces conditions, contraindre abusivement notre économie :comment ne pas mentionner les effets de la loi Pompili n° 2021-1104 du 22 août 2021 « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets » ? Etude d’impact contestable, procédure d’urgence, représentativité du Premier ministre Jean Castex à 15,4% des inscrits, et à 32,3 % des exprimés !

 

Aucun Parlement démocratique ne résiste longtemps à nier la représentation de ses électeurs

Selon une étude de l’Institut Jean-Jaurès (il est vrai un partisan historique de la proportionnelle), réalisée en février 2021, « Proportionnelles : les gagnants et les perdants », 52 % des Français sont insatisfaits du mode de scrutin actuel (majoritaire à deux tours). 76% sont favorables à l’adoption de la proportionnelle. Une réponse massive ! Les « très opposés » ne représentent que 7% . Les femmes sont plus favorables à la proportionnelle (à 79 %) que les hommes (à 73%), les électeurs en 2017 d’E. Macron le sont à 75% et ceux de M. Le Pen à 78% , écart qui est assez faible. Les Républicains, dont les barons s’y opposent avec la dernière énergie, sont en contradiction aven leur électorat : 72% des électeurs ayant voté F. Fillon y sont pourtant favorables. Le CEVIPOF, pour son baromètre sur la confiance des Français en Février 2025 observe que 40% seulement de nos compatriotes font très ou plutôt confiance à leur député. Ce score oscille depuis 2009, mais toujours selon une tendance baissière.

Si Léon Blum faisait campagne pour la proportionnelle en s’exclamant le 20 décembre n 1920: « L’importance de la proportionnelle c’est quelque chose de bien plus haut : c’est une importance morale », on ne peut que constater cette injustice électorale avec une simulation témoin réalisée sur le département du Finistère (8 députés à élire), avec les données des élections de 2024. Avec le scrutin actuel, ce sont 52,08 % des électeurs exprimés qui n’ont pas été représentés, par aucun des huit « représentants de la nation » élus au final. Chiffre qui descend à 25,30 % d’électeurs non représentés avec le scrutin proportionnel au plus fort reste et 5% comme seuil.

 

Si le 100% représentés n’existe pas, du moins à l’échelle de la circonscription départementale et avec un seuil optant pour 5%, il s’agit tout de même d’un net progrès démocratique.

Les objections à la proportionnelle, au regard du contexte politique actuel, ne sont pas insignifiantes. Elles ne surmontent simplement pas les inconvénients plus sévères de persister dans le déni.

Le lien entre le député et son écosystème n’est pas irréaliste si le cadre départemental ou régional est retenu, plutôt que le cadre national (comme dans le modèle des élections européennes).

Comme on l’a vu, opposer V° République et proportionnelle est vain. Si l’expérience de 1986 n’a pas été reconduite, elle n’a pas débouché sur l’implosion des deux pouvoirs, l’exécutif et le législatif, et ce que l’on présente comme l’échec de la cohabitation est à rechercher ailleurs. Le général de Gaulle n’en a jamais fait un marqueur, et si son pragmatisme lui a fait opter, en 1958, pour le retour au scrutin majoritaire d’arrondissement, et à deux tours, c’est en raison d’une aversion pour la IV° qui ne traduisait pas non plus un amour pour le retour à la III° ! Qui peut affirmer que, confronté à la situation actuelle, il ne ferait pas le choix presque cathartique de la proportionnelle pour relancer l’adhésion des Français à leur démocratie représentative ?

Contrairement à une idée répandue, il n’existe pas de contradictions entre une Assemblée nationale élue à la proportionnelle et le retour en grâce du référendum, par ailleurs absolument nécessaire,

Le référendum pourrait, d’ailleurs, légitimer ce changement de mode de scrutin qui participe de « l’organisation des pouvoirs publics ».

Le Parlement serait-il « ingouvernable » à la proportionnelle ? l’exécutif serait-il « paralysé » ? Ils le sont d’une certaine manière au scrutin majoritaire à deux tours, scrutin qui a renforcé l’introuvable Chambre par les triangulaires au second tour, et ses déviances du « pacte » dit « républicain », vrai retour aux « apparentements ». Le Parlement adopterait-il moins de normes, pour être en mesure de réunir des majorités d’idées plus large et plus consensuelle ? Tant mieux. L’inflation normative et, surtout, la représentativité des normes ne s’en porteront que mieux ! Que l’on cesse de présenter un exécutif comme impuissant comme sous la IV°. C’est sa surpuissance qui est devenue la cause des maux français. Comme Montesquieu l’écrivait : « Tout [système] qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites ». Nous y sommes.

Enfin, il ne serait pas interdit d’aller plus loin. A l’heure de la recherche tout azimut de réduction du train de vie de l’Etat, la France (68,6 millions d’habitants) a-t-elle besoin de 577 députés (mal rétribués, aux faibles pouvoirs notamment d’investigation), quand les Etats-Unis (348,3 millions d’habitants) n’envoient à leur Chambre des représentants que 433 Congressmen (mieux rétribués, plus puissants) ?

Décidemment, le débat sur la proportionnelle, relancé en 2027, sera passionnant, et déconstruira beaucoup de fausses objections. C’est au Peuple de le trancher.