Michel Monier – Pour une écologie de la finance publique

Pour en finir avec le dérapage des finances publiques, il faut une écologie de la dépense publique.

L’économie publique, ce domaine de la science économique qui s’intéresse à la production et à l’évaluation des « biens et services publics », reste bien silencieuse face aux experts des comptes publics. Ils ont déployé tout un arsenal, comptable, pour nous expliquer que le secret de la soutenabilité de la dépense publique, insoutenable même avec le recours à l’endettement, ce sont les prélèvements obligatoires. Ils nous expliquent que l’élasticité de la dépense au PIB est forcément supérieure à 1 et que la (parfaite) maîtrise de la trajectoire des finances publiques, c’est celle du déficit primaire. Les économistes de l’économie publique n’ont pas su développer une science écologique de la dépense publique qui nous dirait et démontrerait que la croissance de la dépense publique ne peut être infinie et se heurte, comme la croissance de l’économie, à la finitude de la ressource et que la ressource des finances publiques c’est, justement, l’économie productrice de valeur marchande.

Depuis 1972, nous savons, grâce au rapport Meadows, que la croissance a une limite et qu’avant même de l’atteindre, le productivisme est dévastateur par ses conséquences écologiques – ses externalités – négatives pour la préservation des ressources autant que pour la qualité de la vie. Ce rapport enterrait l’option de la croissance zéro et celle de l’état stationnaire d’un Ricardo ou d’un Mill : à continuer ainsi, le modèle économique et social courrait à sa perte, ou raccourcissait son espérance de vie, consommer vite ou moins vite des ressources finies finit par les épuiser… Le progrès a continué à donner des espérances : l’exploitation de nouveaux gisements devenait rentable, des efforts de sobriété faisaient reculer l’échéance et de nouvelles techniques repoussaient ce noir horizon. Les experts qui alertent sur la finitude et, avant elle, sur les effets néfastes de la croissance économique et ceux de l’évolution démographique, peinent encore à faire prendre conscience de la « maison qui brûle ».

L’écho donné à cette alerte, c’est celui de l’écologie politique qui, portée par le souci de sauver l’humanité, s’efforce de nous convertir à la décroissance et demande, en conséquence, toujours plus de protection économique des individus par l’État.

Il faudrait aujourd’hui un rapport Meadows qui alerte sur la finitude des ressources de l’État, ne serait-ce que parce qu’elles sont une fonction de redistribution des richesses créées par ce même modèle économique et social dont nous savons la finitude. Mettre fin à la croissance impose d’en accepter la conséquence : mettre fin à la croissance de la dépense publique.

La démonstration est évidente : la croissance continue de la dépense publique a beau trouver des voies nouvelles, a beau trouver des gisements nouveaux de ressources, ces solutions – qui sont celles de l’endettement – ont aussi des limites. L’écologie politique devrait « passer la main » à l’écologie de la dépense publique. Des Meadows de la dépense publique nous livreraient aujourd’hui la théorie de la limite de la dépense publique comme ceux de 1972 ont donné la théorie des limites de la croissance.

Face aux comptables publics, les économistes ont échoué. Les plus téméraires d’entre eux théorisent le partage de la richesse, partage qui présuppose que l’on continue d’en créer suffisamment pour la partager encore. Les plus orthodoxes incitent à « plus de travail », ce qui, d’un point de vue d’écologie de la dépense publique, correspond à trouver à financer toujours plus de dépense publique. Les plus néolibéraux restent, désespérément, accrochés à l’État minarchiste néo-libertarien. Les adeptes de la décroissance nous ont fait prendre la voie sociale de la réduction du temps de travail et celle du temps libre : des solutions qui, toutes choses égales par ailleurs, génèrent des pertes de productivité. Autant de progrès sociaux et sociétaux qui occultent le coût qui en résulte pour la collectivité qui, avec une production moindre (le fameux output gap), doit financer le temps libre octroyé et les « pièges à bas salaires », conséquence inévitable d’une économie que l’on dit atone alors qu’elle est, déjà, en décroissance. Les gains sociaux et sociétaux accélèrent l’atteinte des limites de la croissance économique en taxant, en entravant, un outil de production toujours plus réduit.

Les comptables publics ont pris la place des économistes. Ils ont su changer le thermomètre quand le déficit s’emballe « quoi qu’il en coûte », ils nous ont expliqué la cause du déficit par l’insuffisance de ressources quand « l’Himalaya de la dette » est venu au milieu de l’Hémicycle, comme l’éléphant au milieu de la pièce.

La chose est sérieuse et son analyse, par les économistes téméraires, par les économistes orthodoxes et par ceux de la décroissance, par les comptables publics aussi, semble oublier une dure réalité : les prélèvements « obligatoires » sur l’économie ont une limite, non pas celle du consentement à l’impôt, mais celle de l’économie à les financer.

Il n’est pas besoin d’un Laffert pour voir que la moindre production « va avec » l’augmentation des prélèvements obligatoires qui freinent la production. Il n’est pas besoin de parler de sur-élasticité de la dépense publique au PIB pour voir que cette sur-élasticité « va avec » la… sur-élasticité de l’endettement public. Schumpeter serait, désagréablement, surpris de voir que sa « destruction créatrice » se réalise avec cette destruction de l’économie, destruction créatrice de toujours plus d’action publique et de dette, que l’on qualifie de souveraine pour faire « chic » et sérieux.

Nous manquons cruellement d’une écologie de la dépense publique et avons la même difficulté à comprendre les enjeux qu’il y a à sortir du modèle de croissance qu’à accepter la décroissance de l’État dépensier (et percepteur).

Le rapport de l’OCDE de 1981 sur « la crise de l’État providence » est le pendant, pour la dépense publique, du rapport Meadows de 1972. L’un et l’autre ont alerté sur des limites. L’un et l’autre n’ont pas été entendus. L’écologisme s’est développé, sans trop de succès quant à l’acquisition de comportements nouveaux. L’économie publique qui n’a pas su inventer l’écologie de la dépense publique laisse prospérer les illusions comptables, celles du partage de la richesse et celle d’un revenu universel qui dégagerait l’État de sa responsabilité sociale.

À défaut d’une ambition sérieuse, l’écologie de la dépense publique devrait nous inciter à la sobriété, une sobriété « par les deux bouts », celui de l’alimentation des recettes publiques et celui de la dépense publique. Faire mieux avec moins (a minima, faire pareil avec moins), ce mantra de la sobriété écologique, ne peut-il s’adapter aux dépenses publiques ? Si les « gros SUV » sont le signe de l’irresponsabilité, une « grosse administration » ne l’est-elle pas tout autant ? L’état stationnaire des effectifs publics est-il un objectif inatteignable quand la numérisation, la digitalisation et l’IA sont là et quand cet effectif est mal alloué ?

L’écologie est source d’inspiration, elle a inventé les ZFE, ces zones à faibles émissions, qui s’imposent à l’hommauto. À l’écologie de la dépense publique d’inventer ses ZFE, des zones à faible État, pour désaccoutumer l’Hommétat.

Après que l’on a craint, au temps des Trente Glorieuses, de « désespérer Billancourt », ne craint-on pas, aujourd’hui, de « désespérer la fonction publique » ? Mais pas seulement les 5,9 millions d’agents publics : 25 millions de Français actifs (compris les 5,9 millions d’agents publics) ont un revenu qui dépend de la finance publique ! À ce point, le débat se complique, ou s’enrichit (c’est selon « d’où l’on parle »). Constater que le revenu de 25 millions d’entre nous (sans compter les retraités…) est alimenté par le flux de dépense publique fait conforter des positions irréconciliables. Pour les uns, c’est là la justification de la dépense publique qui soutient l’économie, pour les autres c’est là l’illustration d’une économie socialisée dont le « carburant » est fourni par, seulement, 30 millions d’actifs du secteur « marchand ». Si l’on ajoute les 13 millions de retraités, ces 30 millions d’actifs assurent le revenu de 38 millions de citoyens. Un écologiste de la dépense publique ne verrait-il pas là l’atteinte d’une limite ? Un expert soucieux de la transparence des comptes publics verrait peut-être que la dépense sociale n’est pas forcément la cause première du déficit public… mais c’est un autre débat… Il ne faut pas désespérer Bercy.