Michel Monier - L’insoutenable légèreté des finances et des politiques publiques

L’insoutenable légèreté des finances et politiques publiques c’est d’avoir, depuis une cinquantaine d’années, redistribué de la dette au prétexte de redistribuer du revenu. C’est l’extension continue du champ de l’action publique au motif d’un État toujours plus providence qui se révèle État édredon, confortable mais qui finit par nous étouffer aussi. À défaut d’être stratège, l’action publique a transformé la protection sociale en un système d’assistance économique.

Le secret de famille de l’inévitable insoutenabilité du système a été bien gardé, dissimulé sous une offre de prestations sociales constamment enrichie. Les faux fuyants n’ont pas manqué pour nous rassurer d’une trajectoire maîtrisée des finances publiques. La maîtrise de la dépense publique et des prélèvements obligatoires était garantie par la diminution de l’augmentation tendancielle de la dépense publique. Les plus grands experts des comptes publics ont expliqué la surélasticté de la dépense publique au PIB par la loi dite de Wagner selon laquelle la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut augmente tendanciellement avec le niveau de vie. Un masque a été mis sur le dérapage continu de la dépense publique. La faible augmentation du poids des prélèvements obligatoires par rapport au PIB cachait un dérapage incontrôlé. Le déficit du budget de l’État s’il est de 5 % rapporté au PIB est de 36,8 % rapporté aux recettes de l’État ! De ce fol endettement, il est difficile de voir quels investissements d’avenir il a financés.

Une « touche finale » a été mise aux artifices comptables quand, en 2024, la Commission européenne mettait la France sous procédure pour déficit excessif. Les responsables des comptes publics nous ont expliqué que la cause n’en était pas le niveau de la dépense mais l’insuffisance des recettes fiscales. Le déficit n’est pas uniquement celui des comptes publics, c’est aussi un déficit de crédibilité des comptables publics.

L’exemple des dividendes de la paix illustre cette insoutenable légèreté des finances publiques. La moindre dépense de Défense n’a été ni « capitalisée », ni ne s’est traduite par une baisse de la dépense publique. Elle s’est perdue dans la diminution de l’augmentation tendancielle de la dépense publique. La baisse des effectifs militaires a permis de recruter des effectifs civils : les effectifs de l’État s’affichent ainsi stabilisés et toujours plus fonctionnarisés.

L’exemple des déremboursements opérés par la branche maladie, transférés sur les mutuelles (dont on critique ensuite les coûts de gestion), participe de cet habillage de la maîtrise de la dépense publique.

Les réformes de l’indemnisation du chômage sont, elles aussi, à ranger avec les illusions de maîtrise de la dépense publique. Les économies qu’elles génèrent ne sont pas traduites dans une baisse du coût du chômage pour la collectivité : elles sont « captées » par l’État qui les affecte à d’autres dépenses. Ni le coût du travail, ni la dette publique, ni la dette sociale n’en bénéficient.

À ce stade, proche de celui du « défaut », l’argumentation évolue. La cause de tous nos maux, c’est, à l’évidence, la dépense sociale. Son poids rapporté au PIB, le vieillissement de la population et la générosité du système[1] en font le bouc émissaire. Les experts disent de façon savante ce que les « Nicolas » disent à leur façon : le modèle social n’est plus soutenable ni en dépense ni en financement. Mais les experts ont tort. En faisant de la dette sociale la cause première de notre endettement, ils considèrent la protection sociale comme cause alors qu’elle est conséquence de l’échec des politiques publiques. La dette sociale devient ce chiffon rouge qui fait éviter le débat sur l’échec des politiques publiques et sur l’illusion de la maîtrise de la dépense publique. Ils ont tort parce que le système social n’est pas étanche aux politiques publiques dont il subit les effets négatifs. Les politiques d’aide aux emplois les moins qualifiés, qui sont des politiques d’allègements ou d’exonération de cotisations sociales, dont les économistes ont du mal à évaluer les effets sur l’emploi, ont pour effets immédiats de priver la « Sécu » de ressources, de créer des « pièges à bas salaires » et de participer à la « smicardisation » du salariat. L’inefficacité de ces aides ouvre alors un cercle vicieux : l’insuffisant revenu du travail fait inventer des « primes à l’emploi » et un dispositif de « dépense fiscale » s’ajoute ainsi au transfert de cotisations sociales sur l’impôt. Les experts ont tort parce que les impôts et taxes affectés, par l’État, au financement de la Sécurité sociale ne couvrent que de façon résiduelle le déficit social : ils compensent d’abord les moindres ressources sociales résultant d’exonérations et allègements et financent les prestations de solidarité.

Ces mouvements de transferts, simples transferts techniques pour les comptables publics, qui les comptabilisent à bilan nul en termes de niveau de prélèvements obligatoires, sont d’abord un changement de nature des prestations sociales et ajoutent à l’amalgame qui est fait de la fiscalité et des cotisations sociales. La nature des prestations servies change : d’assurantielles, elles deviennent de solidarité. La substitution d’une part de CSG à la cotisation salariée à l’assurance chômage illustre ce changement de nature : l’allocation de chômage n’est plus une prestation d’assurance mais de solidarité et son financement fiscalisé légitime des indemnisations différenciées selon le niveau du revenu.

Au niveau de prélèvements obligatoires aujourd’hui atteints, l’entier système de l’action publique et de la protection est socialisé. C’est le résultat d’une politique de l’offre de prestations sociales censées pallier l’insuffisance de revenu primaire. C’est le résultat de l’aveuglement d’un appareil d’État dont la raison d’être est celle de percepteur-redistributeur. Le coût du social est la conséquence de notre déclassement économique : sixième ou septième économie mondiale, nous sommes au vingt-cinquième rang en PIB par habitant. Le déficit et la dette du social ne résultent pas de politiques publiques qui privilégient la redistribution à la distribution primaire à la production.

Avec notre suradministration, nous ne sortirons de l’incurable débat sur le trou de la Sécu que par l’entière fiscalisation du système. La dépense sociale sera variable d’ajustement budgétaire et la réforme de l’action publique continuera d’être une Arlésienne. Dans cette perspective, l’Allocation sociale unifiée, qui vise l’objectif de simplification pour les bénéficiaires et de meilleure gestion pour l’appareil de l’État, peut aussi être vue comme les prémices d’un revenu universel, ce nouvel horizon de l’État providence. Le prélèvement de l’impôt à la source a, déjà, ajouté à la socialisation du travail. Le salaire net est « super net » de la charge de solidarité qui pèse sur les « Nicolas », qui ne savent plus s’ils payent de l’impôt ou des assurances sociales.

Le point où nous en sommes rendu était prévisible. Un État centralisé, et toujours centralisateur (cf. suppression de la taxe d’habitation qui fait compenser la perte de ressource des collectivités locales par l’État), ne pouvait pas laisser prospérer les assurances sociales issues des accords des partenaires sociaux. Le point où nous sommes rendus était prévisible et annoncé dès 1850 par Frédéric Bastiat (in Harmonies économiques) qui, observant la gestion et la surveillance des sociétés de secours mutuel, alertait : « Supposez que le gouvernement intervienne. Il est aisé de deviner le rôle qu’il s’attribuera. Son premier soin sera de s’emparer de toutes ces caisses sous prétexte de les centraliser ; et pour colorer cette entreprise, il promettra de les grossir avec des ressources prises sur le contribuable. Ensuite, sous prétexte d’unité, de solidarité (que sais-je ?), il s’avisera de fondre toutes les associations en une seule soumise à un règlement uniforme : « Nul, si ce n’est quelque bureaucrate, n’aura intérêt à défendre le fonds commun ». Bastiat concluait que « L’État se verra contraint de demander sans cesse des subventions au budget », il serait aujourd’hui, à coup sûr, un commentateur expert sur les plateaux télé !

L’insoutenable légèreté des finances publiques aura été un tour de magie comme les réussissent les illusionnistes. Ils sortent du chapeau la dette sociale, avatar malheureux de politiques publiques économiquement malthusiennes. Pour nombre d’entre elles, les analyses de la dette sociale restent dans le registre de l’illusion. La nécessaire refondation du modèle social ne suffira pas à maîtriser la dépense publique si l’État ne réforme pas ses politiques d’intervention économiques et sociales. Le totem du modèle du CNR ne tient plus, celui de l’omni-intervention de l’État ne tient pas davantage.

[1] La référence aux pensions de retraites d’un moindre niveau en Allemagne est souvent présentée comme argument de la générosité du système français. Ce que l’on discute moins, c’est qu’une part seulement des pensions de retraites allemandes est soumise à l’impôt sur le revenu. C’est à l’horizon de… 2058 que les pensions de retraite seront imposées en totalité. Sauf à comparer l’entier système socio-fiscal, comparaison n’est pas raison.