Michel Monier - Le paradoxe de L'EMPLOI PUBLIC

Après les 58 700 créations de postes en 2023, 32 800 emplois publics ont été créés en 2024. Sur la période de 2017 à 2024, on compte 326 500 créations d’emplois publics. Est-ce là une heureuse nouvelle à ce moment où le marché du travail semble se retourner, quand le seuil des 8 % de taux de chômage, atteint en fin d’année 2025, devrait être dépassé en 2026 ?

L’augmentation continue de l’emploi public amène à deux questions : l’augmentation des effectifs se traduit-elle par une amélioration des services rendus au public et quels en sont les effets sur le marché du travail ?

Pour répondre à la première question, référence peut être faite aux enquêtes conduites auprès des Français. Une enquête commandée par la délégation interministérielle de la transformation publique (DITP), en juin 2025, a montré que 69 % des usagers sont satisfaits de leur relation avec les services publics. Dans une enquête plus récente, commandée par la Fondation Jean Jaurès, plus de 70 % des répondants « expriment une satisfaction globale envers les services publics locaux ». Le premier paradoxe de l’emploi public serait celui de l’expression d’une satisfaction quant aux services rendus et, en même temps, du sentiment d’une dégradation des services publics qui soutient la demande d’un « toujours plus d’effectif ». Le résultat de ces enquêtes exprime, peut-être, l’attachement aux services publics davantage que la satisfaction que l’on en retire. Une enquête réalisée après le vote du budget pour 2026 (Institut Paul Delouvrier, Les Échos, 16 février 2026) tempère cet attachement aux services publics : le sentiment de « ras-le-bol fiscal » fait préférer une baisse des impôts à un renforcement des services publics.

Pour apporter des éléments de réponse à la seconde question, l’analyse économique vient étayer le sentiment de « ras-le-bol fiscal » en éclairant les conséquences de l’emploi public sur le marché du travail.

L’analyse économique enseigne que l’emploi public dégrade, par un effet d’éviction sur l’emploi privé, la performance du marché de l’emploi (étude OCDE et Céline Choulet « Emplois publics, entre effet d’éviction et missions de service public », note de conjoncture – BNP, septembre 2007). Une performance dégradée du marché du travail, c’est davantage de chômage. Pour autant que corrélation ne soit pas explication, « Dans un grand nombre de pays, on constate une croissance parallèle de l’emploi public et du chômage. Le cas de la France entre le milieu des années 1960 et les années 2000 est emblématique » (in « Créer des emplois publics crée-t-il des emplois ? » Yann Algan, Pierre Cahuc, André Zylberberg, Revue d’économie politique – 2012). Parmi 17 pays observés par l’OCDE sur la période 1960-2000, c’est en France que le taux de corrélation entre évolution de l’emploi public et chômage (0,97) est le plus fort. L’analyse de l’OCDE suggère que « l’emploi public accroît très significativement le chômage dans les pays où le secteur public produit des biens substituables à ceux du secteur privé et où les rentes dans le secteur public sont importantes. » De ces constats, l’OCDE tire une conclusion prudente quant à l’effet de destruction d’emplois privés par l’emploi public : 10 emplois publics créeraient 3 chômeurs (dans une fourchette allant de 1 à 6). Pour Algan, Cahuc et Zylberberg (cités), l’effet serait, en France, de 1,5 emploi privé détruit pour 1 emploi public créé : illustration de l’intensité des effets de l’emploi public sur la dégradation de la performance du marché du travail quand « les rentes dans le secteur public sont importantes » (fort taux d’agents publics sous statut, rigidité des rémunérations).

Si le dynamisme (!) de l’emploi public est un amortisseur de court terme du chômage dans les phases dépressives du cycle économique, c’est un amortisseur qui ne fonctionne qu’en absorption du choc, jamais en détente lors des reprises. Jamais une diminution du volume de l’emploi public ne vient soutenir les phases d’expansion. La création d’emplois publics crée un besoin structurel supplémentaire de financement par l’impôt (auquel on finit par s’habituer) et, un emploi de fonctionnaire, c’est 40 ans de carrière, 20 ans de retraite et 10 ans de réversion (à quoi il faut ajouter l’effet-coût du chômage créé).

L’augmentation continue de l’emploi public n’a pas uniquement pour effets négatifs de dégrader la performance du marché du travail ni celle de son coût en prélèvements obligatoires. Le volume de l’emploi public (5,8 millions d’agents publics) a aussi des effets négatifs sur la qualité de l’emploi public : la hausse de la dépense publique finit par paupériser le service public et ses agents (« Hausse des dépenses publiques et paupérisation des services publics. Éclairages sur un paradoxe », Bertrand Blancheton, site vie-publique/parole d’expert, 17 mai 2023).

Les politiques publiques pour l’emploi, autant que celles de soutenabilité des finances publiques ou les réformes de l’action publique et autres réformes structurelles, laissent dans l’angle mort, malgré de nombreuses déclarations, la question de l’emploi public qui « pèse » l’équivalent de 12 % de PIB. Si le poids de la dette sociale dans la dette publique est parfois vu comme un secret de famille qu’il est temps de mettre au jour, les effets négatifs de l’emploi public en sont un autre qu’il est temps, aussi, de déterrer. Le bon niveau de l’emploi public, ce n’est, évidemment pas « zéro emploi public », mais il est temps d’ouvrir les chantiers de la redéfinition du périmètre de l’action publique, du redéploiement de ses ressources et du « coût de production » des services publics.

Michel Monier, membre du Cercle de recherche et d’analyse de la protection sociale, think tank CRAPS, est ancien DGA de l’Unedic.