Le serpent de mer du vote des étrangers aux élections municipales

Selon l’article 3 de la Constitution de 1958 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. […] Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. ». Dans l’état actuel de notre droit, permettre le droit de vote des étrangers aux élections municipales suppose donc une révision de la Constitution, en application de l’article 89. Il faut pour cela que le texte soit « voté par les deux assemblées en termes identiques » avant d’être approuvé « par référendum » dans le cas d’une proposition de révision, émanant du Parlement, et au contraire d’un projet de révision, venant lui de l’exécutif, le président de la République ne peut faire approuver le texte par le Congrès.

Entre octobre 1999 et janvier 2000, quatre propositions de loi constitutionnelles portant sur la question du droit de vote des étrangers aux élections locales ont été déposées à l’Assemblée nationale, dont la proposition n° 2063, déposée le jeudi 23 décembre 1999, « tendant à compléter l’article 3 et à supprimer l’article 88-3 de la Constitution et relative au droit de vote et à l’éligibilité des résidants [sic] étrangers pour les élections aux conseils des collectivités territoriales », par André Aschieri, député du groupe « radical, citoyen, vert ». Nommé rapporteur, le député vert Noël Mamère conduit le texte en séance publique où il est adopté le 23 décembre 1999.

Conformément à son titre, la proposition de loi envisage de compléter l’article 3 de la Constitution, en lui ajoutant : « Peuvent être électeurs et éligibles pour les élections aux conseils des collectivités territoriales les citoyens étrangers majeurs des deux sexes résidant en France, dans les conditions déterminées par une loi organique ». De manière accessoire, il vise à supprimer l’article 88-3 par lequel, par la révision du 27 juillet 1993, la France a permis le droit de vote aux élections municipales pour les « citoyens de l’Union [européenne] résidant en France », leur interdisant cependant d’exercer « les fonctions de maire ou d’adjoint ni [de] participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs ».

Le texte est ensuite transmis au Sénat, dont la commission des lois est saisie le 4 mai 2000, mais elle ne l’examine que… le 30 novembre 2011, la gauche étant alors majoritaire à la chambre haute, et Esther Benbassa ayant été nommée rapporteure. La haute assembléeexamine le texte en séance publique le 8 décembre 2011, et aboutit et donne un texte différent. Le Sénat propose en effet de ne pas toucher à l’article 3 mais de créer un article 72-5 selon lequel :« Le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales est accordé aux étrangers non ressortissants de l’Union européenne résidant en France. Ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint, ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. ». Par ailleurs, le Sénat propose de modifier pour des raisons de cohérence l’article 88-3 : « les mots : ”peut être” sont remplacés par le mot ”est” et le mot ”seuls” est supprimé. »

Après… c’est le vide. Le 9 décembre 2011, la commission de l’Assemblée nationale est saisiedu texte du Sénat, mais il n’y a aucun examen pendant 13e législature. Le 2 juillet 2012, la commission est saisie sans plus de succès dans la 14e législature. Idem le 6 juillet 2017, avec un nouvel échec pour la 15e législature, Ibidem après le 12 juillet 2022 pour la 16e législature. Mais après avoir été saisie le 24 juillet 2024, la commission des lois de l’Assemblée nationale, après le rapport de madame Léa Balage El Mariky (du groupe Écologique et social, ex assistante parlementaire de Noël Mamère) vient de rendre un avis favorable sur le texte du Sénat dont elle reprend les éléments.

Les termes du débat sont connus. Les partisans de la révision remontent souvent aux débuts de la Révolution, arguant du fait que la Constitution du 3 septembre 1791 permet aux étrangers justifiant de cinq années de résidence d’être citoyens sans naturalisation, quand,pour la Constitution du 24 juin 1793, la durée de séjour en France n’est plus que d’un an. Encore faut-il préciser que les deux textes imposent des conditions à ces étrangers : pour le premier, d’avoir « acquis des immeubles ou épousé une Française, ou formé un établissement d’agriculture ou de commerce », et « prêté le serment civique » ; pour le second si l’étranger « y vit de son travail, ou acquiert une propriété, ou épouse une Française, ou adopte un enfant, ou nourrit un vieillard », ou est « jugé par le Corps législatif avoir bien mérité de l’humanité ». Faudrait-il apprécier à cette aune la situation des étrangers de 2026 ?

Au XIXe puis au XXe siècles, quand triomphe le principe des nationalités, la citoyenneté se rapproche de la nationalité, et les étrangers sont exclus du droit de suffrage comme d’autres droits politiques. On l’a vu, selon le quatrième alinéa de l’article 3 de la Constitution, « sont électeurs […] tous les nationaux français majeurs des deux sexes ». Dans sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 le Conseil constitutionnel a logiquement jugé que la participation des étrangers aux élections municipales était incompatible avec la Constitution, considérant que« seuls les « nationaux français » ont le droit de vote et d’éligibilité aux élections effectuées pour la désignation de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale de la République et notamment pour celle des conseillers municipaux ». Une décision qui conduit à la révision de 1993 introduisant l’article 88-3 de la Constitution et permettant avec des réserves, l’impossibilité d’être maire ou adjoint, la participation au suffrage de citoyens de l’Union européenne.

L’autre argument avancé pour accorder ce droit de vote, lui aussi un grand classique, touche à la comparaison avec la scène internationale. Dans l’Union européenne, certains États refusent d’accorder le droit de vote aux étrangers à raison de leur Constitution (la France donc, mais aussi l’Allemagne, l’Autriche ou l’Italie). D’autres l’accordent à tous sans autre condition que la résidence (Luxembourg). D’autres encore se situent entre les deux : soit qu’ils demandent une durée de séjour minimale (la Belgique, les Pays-Bas, et les deux pays nordiques, Danemark et Suède, hors UE la Norvège est dans le même cas) ; soit qu’ils demandent en sus qu’existe un accord de réciprocité avec l’État dont l’étranger a la nationalité (l’Espagne, le Portugal et hors UE l’Angleterre et l’Irlande du Nord, quand le Pays de Galles et l’Écosse permettent la participation sans aucune condition).  Reste que là encore, comparaison n’est pas raison.

En dehors de cette interdiction comme non-citoyens, les étrangers sont-ils des parias en France ? Non. Ils peuvent participer à des élections, universitaires par exemple, ou auxorganismes de sécurité sociale, et siéger dans diverses instances, y représentant les parents d’élèves ou les locataires des OPHLM. Les travailleurs étrangers sont eux éligibles aux instances représentatives du personnel et peuvent participer à l’élection des conseillersprud’homaux. Ajoutons que, de manière insidieuse, quelques communes ont, sous des formes diverses, associé des étrangers à des organismes pseudo-représentatifs. Mais cela ne suffit pas à certains.

La commission des lois de l’Assemblée nationale a donc adopté mercredi 4 février la proposition de loi constitutionnelle qui reprenait le texte sénatorial. La rapporteure s’étonnait alors du fait que « les Espagnols et les Polonais peuvent voter après quelques semaines de résidence en France, tandis que les Marocains, ou désormais les Britanniques, ne le peuvent pas parfois après des décennies de présence légale sur notre territoire » ayant visiblement du mal à comprendre l’impact de la notion de citoyenneté de l’Union européenne sur les choix de la révision de 1993.

Devant la commission, la proposition, a dû faire face à deux types d’oppositions. La première est venue de La France insoumise – qui a ensuite retiré son amendement –, qui voulait substituer au mot municipales le mot locales pour ouvrir ce droit de vote à d’autres élections, au motif que « l’inclusion politique des personnes étrangères résidant en France doit se faire par l’extension de la citoyenneté, et des droits et devoirs qui en découlent et confortent notre démocratie ».

Les autres oppositions, celles du RN et de LR, visaient au contraire, non à élargir, mais à interdire l’évolution prévue. Rappel de l’article 3 de la Constitution et refus pour le RN d’une « illusoire « citoyenneté mondiale » » qui « exposerait la France à un surcroît de vulnérabilité aux ingérences étrangères » car « des diasporas pourraient être instrumentalisées par des États hostiles à la France et mener des campagnes d’influence et de déstabilisation contre des maires ». Rappel de l’article 3 pour LR, pour qui « l’unité du peuple souverain » serait un « principe fondateur de la République », quand la France « dispose d’un cadre clair, exigeant et républicain d’accès à la citoyenneté, fondé sur la naturalisation ». Selon LR, la proposition « substitue progressivement une logique de résidence à une logique d’adhésion à la Nation, brouillant ainsi le sens même de la citoyenneté ».

Prudent, LR proposait cependant aussi un amendement visant, a minima, à subordonner le droit de vote et d’éligibilité, s’il était voté, « à la conclusion d’un accord de réciprocité entre la France et l’État dont le ressortissant est originaire, certifiant que les citoyens français bénéficient des mêmes droits sur le territoire de cet État » (en 2024, près de 1,8 million de Français vivent hors de l’UE). LR s’opposait enfin à la modification de l’article 88-3 de la Constitution qui, « en supprimant notamment les termes ”peut être” et ”seuls”, vise à banaliser cette exception et à la transformer en précédent constitutionnel ».

Les éventuelles limites (la réciprocité proposée par LR, l’interdiction d’accéder aux fonctions de maire ou d’adjoint) ne sont pour les tenants de la déconnection complète entre nationalité et citoyenneté, on l’a compris avec les amendements de LFI, que temporaires. Dénonçant le fait que « les idées de l’extrême droite ont infiltré le débat public », les députés de toute la gauche – écologistes, insoumis, socialistes et communistes – ont permis l’adoption en commission d’un texte qui sera examiné en séance publique jeudi 12 février, dans le cadre de la journée d’initiative parlementaire du groupe Écologiste et social.

À priori, le « socle gouvernemental », composé d’Ensemble pour la République, Les Démocrates, Horizons et sans doute aussi Droite républicaine, comme le Rassemblement national et l’Union des droites pour la République, et sans doute aussi le groupe LIOT, sont opposés à cette réforme. Et quand bien même la proposition serait-elle votée qu’elle supposerait, on l’a dit, une votation référendaire rien moins qu’évidente en 2026. Mais il est révélateur que cette proposition soit revenue sur le devant de la scène au moment de la radicalisation de notre vie politique.