« Les animaux malades de la peste », ou les normes, malades de représentativité démocratique ?

Laborieuse, théâtrale et, in fine, dramatique pour notre Nation, la séquence d’une part de l’élaboration et de l’ « adoption » de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 (LFSS 2026) (à date de cette contribution, non parue encore au Journal officiel), et, d’autre part, de l’élaboration, du rejet de la loi de finances pour 2026 et de l’adoption in extremis d’une loi spéciale supplétive ( loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025), mérite un instant de réflexion à l’aune de la santé de notre démocratie.

Cette séquence ne posera aucun état d’âme à la majorité des juristes positivistes, qui n’y verront, avec la gourmandise d’amateurs de mets rares, que l’aboutissement ébahi d’une sauce -comestible- faite avec des ustensiles « aux normes » (articles 47 et 47-1 de la Constitution et les mécanos de leurs lois organiques respectives), réalisée par des cuisiniers -diplômés- peu importe l’appétit des clients, et même s’il en existe encore en salle ! Ainsi sont devenus à la fois les cuisines du régime et les critiques culinaires de ce restaurant en perdition, mais dont le système (tenant du Michelin et du Gault&Millau réunis) continue, comme dans tous les systèmes hors sol (c’est-à-dire déconnecté d’une clientèle de restaurants) d’attribuer entre chefs (de parti) ses étoiles. Ce sera à qui saluera la « prouesse » manœuvrière de Sébastien Lecornu, la « robustesse » des institutions, voire vouera aux géhennes l’ « irresponsabilité » de la « tambouille » des opposants…

Voyons plus loin, c’est-à-dire prenons de la hauteur.

La « technocratie constitutionnelle » a sauvé la « technocratie budgétaire »

Nos institutions ont sauvé sans nul doute une « Chambre introuvable ». Nos institutions en partie seulement, c’est-à-dire celles qui permettent, comme dans une montre, à ce que le mécanisme perpétuel égraine ses heures, minutes, secondes, indifféremment du porteur de montre, voire même qu’il soit ou non attentif à l’heure. C’est-à-dire grâce à l’ « usinerie » des articles 47 et 47-1, fruits d’une révision technocratique des institutions, respectivement issus de la loi constitutionnelle n°96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale puis de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Deux réformes constitutionnelles qui n’auront jamais été soumises à la procédure référendaire (ni celle de l’article 89, ni encore moins celle –horresco referens– de l’article 11). Ce déficit de légitimité démocratique vaut comme leur péché originel. Car, la conception gaullienne du référendum était d’ériger le Peuple souverain en arbitre absolu d’un conflit entre les deux autres pouvoirs, l’exécutif et le législatif, comme alternative aux deux autres armes de résolution du conflit, censure ou dissolution. De l’idée de recourir au référendum pour résoudre la profonde crise budgétaire, crise que la loi spéciale n’a fait que déplacer (dangereusement) à quelques semaines de la campagne des municipales (2 mars 2026), il n’en fut jamais question. Alors que le Président Macron n’aura cessé au cours de son second mandat de multiplier les idées (floues) de référendums… Dont acte. La technocratie constitutionnelle aura sauvé la technocratie budgétaire. Pour l’instant.

Et cette « usinerie », du moins immédiatement grâce à l’article 47-1, produira, non pas des petits boulons comme dans « Les Temps modernes », mais des petites normes.

Il faudra patienter, en préparant le réveillon de la Saint-Sylvestre, pour les découvrir dans le Journal officiel du même jour, à la lecture -entre autres textes de fin d’année qui enflent cette édition comme l’on gave les oies- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 (LFSS 026). C’est-à-dire l’équivalent de la loi de finances pour le budget social, lequel est, sous notre Etat-providence, supérieur au budget de l’Etat. Regardons-y de plus près.

Jamais « norme » ne sera mieux définie qu’avec cette séquence : « règle juridique à caractère général et contraignant ». La LFSS 2026 a été adoptée ! Faut-il crier « victoire » comme Mme Y. Braun-Pivet, présidente de l’Assemblée nationale ? Le Parlement a finalement approuvé (dans les conditions que je rappellerai dans un instant) le projet de LFSS, préparé à l’aide des administrations sous autorité du gouvernement Bayrou au printemps 2025, arbitré jusque dans l’été, examiné par le Conseil d’Etat à l’automne, entériné par le gouvernement Lecornu (dont le seul apport personnel aura été une « lettre rectificative » pour y introduire le report-suspension de la réforme de retraite) : c’est-à-dire que l’exécutif a la main sur son texte depuis plus de six mois avec une armada d’experts. A l’inverse, le Parlement bicaméral est contraint par la norme de l’article 47-1 à l’examiner dans un délai de cinquante jours, s’apparentant à un sprint, sous la menace, à défaut de s’être prononcé dans ce délai comprenant (théoriquement) commissions, deux lectures et des navettes, que d’autorité la LFSS soit mise en œuvre par « ordonnance » budgétaire, catégorie sui generis d’acte gouvernemental. A la différence encore du Gouvernement, le Parlement ne sera éclairé que par des avis qui lui sont communiqués qu’in extremis, dans un délai de quinze jours à compter du dépôt du projet de LFSS sur le bureau de l’Assemblée nationale, provenant des différents caisses ou organismes sociaux (tous sous tutelle de l’exécutif, et aux avis tous très conventionnels), plus l’avis du Haut Conseil des finances publiques, saisi par le Gouvernement le… 2 octobre, pour un avis rendu le 14 octobre 2025, jour même du dépôt qui démarre ce comput de sprinteur. Qui oserait parler d’équilibre des pouvoirs ? Sûrement pas Montesquieu, le père des authentiques constitutions libérales !

Résumons la suite. Le PLSS 2026 a été adopté par un vote, le 16 décembre, en seconde lecture, l’Assemblée nationale ayant le dernier mot, par 247 voix pour, 232 contre et 90 abstentions, précédé d’un rejet en bloc par le Sénat en seconde lecture, le 12 décembre 2025, une commission mixte paritaire ayant entre temps échoué à trouver un compromis le 26 novembre. Ce rappel (force donnée à la majorité de l’Assemblée nationale, et ce au prix d’un faible écart de voix) est utile pour mesurer le degré de représentativité processuelle des normes qui seront issues de la LFSS 2026 !

Car cet instrument, la LFSS, n’est plus, depuis l’esprit de la réforme de 1996, la simple approbation du budget comptable, en recettes et dépenses, de la Sécurité sociale. Il est devenu le réceptacle d’un nombre croissant de normes modifiant chaque année les codes sociaux (codes de la santé publique, de la sécurité sociale, de l’action sociale et des familles), normes tombant des tiroirs des administrations (DSS, DGOS, DGS…) qui profitent de l’aubaine de faire adopter presque sans débat des normes de plus en plus complexes et invasives dans ce calendrier parlementaire exceptionnel de cinquante jours chrono, pas un jour de plus (l’Assemblée nationale tenue à se prononcer, commission comprise, en première lecture, dans le délai de vingt jours, et le Sénat dans un délai de quinze jours) !

Dans une étude parue en 2022 (Un « mal français » : son « é-norme » production juridique ?), j’avais déjà démontré cette inflation en nombre de « mots » entre la LFSS 2010 et la LFSS 2020 : c’est + 142,67 % ! Ou l’abus de droit constitutionnel érigé en « norme de gouvernance ».

Avec quelle représentativité démocratique ? La Constitution de 1958 ne renseigne pas immédiatement, mais c’est par le truchement de son renvoi à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont l’article 6 synthétise la pensée des Lumières : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Une « volonté générale » qui « appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum », comme l’énonce l’article 3 de la Constitutions de 1958. Parfait. Voyons ce qu’il en est.

La démocratie française, « bonnet d’âne » des démocraties parlementaires européennes ?

C’est ici que je veux mettre en lumière aux lecteurs de la Nouvelle Revue Politique un baromètre d’intérêt exceptionnel, même si, hélas, il n’a débuté qu’en 2020.

Paul Cebille, expert en sondages et rédacteur en chef du site Hexagone -la France en chiffres, publie régulièrement un « baromètre de la représentativité parlementaire » des 42 Etats que compose l’Europe élargie. Sa méthodologie est rigoureuse : il prend en compte la couleur du parti du chef de Gouvernement qui est responsable devant la chambre législative, puis la dernière élection législative au premier tour (pour tenir compte des démocraties qu’à un tour), puis la part des votants représentés audit Gouvernement et la part des inscrits représentés audit Gouvernement. Il met à jour régulièrement ce baromètre selon les législatives d’un des 42 Etats témoins.

Ce travail est d’utilité démocratique ! Ce tableau le synthétise :

La démocratie parlementaire française, fille de la Révolution française, détient le « bonnet d’âne » des démocraties parlementaires européennes ! Mais, surtout, ce score, peu enviable pour un pouvoir normatif, renvoie à la question plus grave de la représentativité de la norme qu’il produit.

Avec une moyenne de 16% des électeurs se reconnaissant dans ce législateur et le Gouvernement qu’il appuie (ou qu’il ne renverse pas), et 29% des votants, jamais n’aura t-ton atteint -sous la V^e République- un niveau si faible de représentativité démocratique de la norme adoptée. Une norme, « règle juridique à caractère général et contraignant » ,qui s’impose pourtant, selon le cas sous peine d’amende ou de sanction administrative, aux 100% des inscrits comme aux 100 % des votants, conséquence directe des articles 6 de la Déclaration de 1789 et 3 de la Constitution de 1958. Sauf que 84% desdits inscrits et 71 % desdits votants ne se reconnaissent pas (ou plus) dans « l’expression de la volonté générale » de ce qui n’est, aujourd’hui, devenue plus que l’expression d’une volonté minoritaire bénéficiant du concours de la contrainte du droit.

Cette « représentativité » égale au tiers des citoyens aurait-elle eu comme conséquence de la part des gouvernants d’adopter un profil de « sobriété normative » (selon la formule d’E. BORNE) ?

Qu’on en juge plutôt : de janvier 2020 (E. PHILIPPE) à janvier 2025 (F. BAYOU), la pression des normes étatiques a grimpé de 15,4 % en nombre de « mots Légifrance». Pas vraiment la sobriété, ni non plus l’humilité normative ! C’est simple : moins les jardiniers des normes sont représentatifs, plus elles semblent pousser sur l’engrais de la désaffection démocratique.

Comment disait F. Mitterrand le 5 mai 1988 : « la force injuste de la loi républicaine » ?

Jugement prémonitoire ? Je laisse à chacun d’en juger. L’autre question plus sérieuse est : combien de temps un tel régime peut-il réussir à imposer cette force du droit contre la démocratie ?